地方债务风险总体可控但隐患积聚，安徽财政厅五招破解

化解地方政府债务风险是“十五五”时期财政一大重点工作，近年来地方加快化解地方政府隐性债务风险，地方债务风险得到大幅缓释，但相关隐患依然值得注意。

11月20日，安徽省财政厅课题组在《中国财政》发表了《新形势下防范化解财政有关风险问题研究》，该文围绕安徽省基层“三保”、地方政府债务、社保基金三个维度开展潜在风险分析研究，并给出成因及对策。

文章称，安徽地方政府债务风险总体可控但隐患积聚，如债务增速过快，未来偿债承压等，未来要防治并举妥善化解政府债务风险，比如统筹整合财政资金、国企盈余、社会资本探索设立省级平准基金，支持到期债务“过桥”。分类化解平台公司存量债务，隐性债务置换额度分配与转型退出挂钩等。

安徽债务潜在问题一览

在安徽省地方政府债务风险方面，上述文章指出，当地政府债务风险总体可控但隐患积聚。截至2024年底，全省全口径负债率显著低于全国平均水平、债务率居全国中等水平，但存在一些潜在问题。其中首要问题是债务增速过快。

近些年受经济下行、财政收入增长放缓等影响，为了稳投资稳经济，各地加大举债力度，叠加近年为化解隐性债务风险，各地加大发行政府债券置换隐性债务，这使得地方政府债务增速较快。

上述安徽省财政厅文章称，过去五年，全省全口径债务年均增速远超一般公共预算和政府性基金收入增速，两者增速差额持续扩大。

根据安徽省财政厅公开数据，截至2024年底安徽省政府债务余额为18527.1亿元，是2020年债务余额（9600.1）的近2倍。这一债务余额控制在中央批准的债务限额之内，债务风险总体安全可控。

“在国家一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务背景下，安徽全省政府债务风险总体可控，但受财政收入增速放缓、隐性债务化解硬性要求及融资收紧影响，基层面临短期偿债流动性压力与长期融资模式转型挑战。”上述文章称。

比如，近几年安徽省土地出让收入较峰值年份下降明显，导致政府综合财力大幅缩水，叠加大规模发行政府债券置换隐性债务，推升政府法定债务率及风险等级。

根据安徽省财政厅数据，以地方土地出让收入为主的安徽省政府性基金收入2024年为1982.7亿元，这较2021年峰值（3516亿元）下降约44%。

上述文章表示，安徽未来偿债承压。2025~2028年，全省年均需“真金白银”（不含到期再融资部分）兑付法定债务还本付息总额，较过去四年平均水平增长4%。

上述文章认为，安徽债务结构不合理也是一大问题。安徽地方债务构成中，平台公司债务占比超过一半，法定债务中专项债占比超过七成。

文章称，当地平台公司债务风险突出。平台公司隐性债务占比较高，且经营性债务规模不可忽视。同时，平台公司、地方政府与房地产市场深度绑定，导致城投债风险、房地产风险和中小金融机构风险深度交织，易形成系统性风险隐患。

地方政府法定债务主要由一般债务和专项债务构成，近些年由于专项债券发行规模逐年攀升，以及化债多用专项债务置换隐性债务，因此地方普遍法定债务中专项债务规模占比较大。财政部数据显示，截至今年9月底，全国地方政府专项债务余额占地方债务余额总额比重约68%。

而专项债务偿债资金来源，主要由对应项目的政府性基金收入或专项收入、发行专项债券来偿还。近些年以卖地收入为主的政府性基金收入持续下滑，加大了专项债务偿债压力，为防范风险，国务院去年底拓宽了偿债资金来源，允许地方安排专项债券项目财政补助资金等来偿债。

另外，债务区域分化也是安徽债务风险面临的一大潜在问题。

文章称，债务风险等级橙、红色市县中，皖北地区（淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南六市及霍邱、明光、定远、凤阳四县）占比偏高，高出其行政区域市县数量占比17.3个百分点。

防范化解地方债务风险是今年安徽财政工作的一大重点，今年安徽加快化债进度，取得积极成效，但也发现一些问题。

上述文章称，金融支持化债与从严监管不协同。一方面，国家层面虽然明确了金融支持化债政策框架，但安徽省作为非重点省份政策适用受限，导致金融机构对具体实施持审慎态度。另一方面，“堵后门”节奏明显快于“开前门”，在存量债务偿债来源尚未有效落实的情况下，对平台公司新增融资从严管控，监管趋严客观上造成平台公司融资渠道收窄，导致平台公司陷入化债无钱、融资无门的两难境地。

上述文章通过选择相关政府债务率、负债率和利息负担率指标，构建债务稳健指数分析模型，采用极差标准化方法，测算安徽省与长三角、中部地区其他省份的债务稳健指数。从分析结果看，近五年，安徽省与其他省份情况相似，债务风险和压力正在较快积聚。

多措并举防风险

针对上述安徽省政府债务潜在问题，安徽省财政厅课题组撰写的文章给出相应对策，即把握处理好稳增长和防风险、开前门和堵后门、短目标和长发展、压责任和聚合力四对关系。聚力化存量、优增量、建机制，加快平台转型，筑牢债务风险“防火墙”。

在化解存量债务方面，上述文章建议，探索建立地方政府主动偿债激励机制，分配新增专项债限额时对主动偿债比例高的地区适当予以倾斜，降低地方政府对再融资专项债过度依赖。统筹整合财政资金、国企盈余、社会资本探索设立省级平准基金，支持到期债务“过桥”。完善省级金融支持化债协调机制，联合金融管理部门推进贷款、债券及非标债务展期置换，压降高息债务成本，推动金融支持化债政策落地见效。

为了防止地方“一边化债、一边新增”，安徽也加强监测严控增量债务。

比如，文章称，落实平台公司经营性债务本息月报制度，强化穿透式监管。对退出融资平台名单企业实施一年以上跟踪观察期。更加注重平衡专项债项目收益与区域偿债能力，加快建立偿债备付金制度，坚决杜绝不计成本、不讲效益的发债行为。

随着一揽子化债政策快速落地，隐性债务主体地方政府融资平台公司的政府融资职能也快速剥离。中国人民银行数据显示，今年9月底全国融资平台数量较2023年3月末下降71%，风险明显缓释。

上述文章提出，加快推动平台公司市场化改革转型。剥离平台公司政府融资功能，2026年底前完成清零，保障平台独立运作自主权，严禁隐性担保及违规土地注资等。分类化解平台公司存量债务，隐性债务通过置换额度、财政偿还、资产盘活处置，置换额度分配与转型退出挂钩等。

安徽也全面优化债务结构。比如优化债务发行级次，适当提高省级在区域性重大基建投资方面债务的比例。优化债务区域配置，增强专项债与地方财力的匹配度。

中央此前提出，建立防范化解地方债务风险长效机制，加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

在建立健全长效机制方面，安徽省财政厅上述文章提出，从严管控政府投资行为，高风险地区新上项目实行财政承受能力“一票否决”，重大政策出台前实施财政风险评估。提高债务考核权重，增设债务与GDP增速、固定资产投资挂钩考核指标。细化平台公司监管，探索经营性债务总量与融资成本“双管控”，以市县为单位，明确平台公司债务总量控制年度目标和新增融资成本上限。