全球南方推动全球网络空间治理走向“平权之路”

陈东晓

上海国际问题研究院院长

自习近平主席2015年首次提出“构建网络空间命运共同体”理念以来，全球网络空间治理进入由“少数主导”向“多方协同”加速转换的关键阶段，以网络空间命运共同体为价值引领的多边进程持续推进。然而，在泛安全化与大国竞争的叠加作用下，数据跨境、平台互操作、人工智能安全与关键信息基础设施安全等议题面临更严峻的不确定性挑战。与此同时，全球南方已逐渐从“被治理对象”跃升为规则共建者、公共品供给者与秩序稳定器，其作用与地位日益具有决定性意义。其一，全球南方国家以发展为导向，将“有意义的连接”“数字公共产品”与“能力建设”作为新绩效标准，为各方提供共识基础。其二，通过区域与跨区域规则试验——如数据保护框架、人工智能伦理等形成更具包容性的制度扩散路径，为多边治理提供可操作的制度供给。其三，借助公共品与能力外溢——如基础连接、开源软件与合规工具等降低参与门槛，增强中小国家持续参与治理的能力。

可以说，正是全球南方的兴起推动了全球网络空间治理走向“平权化”。更为重要的是，这一进程不是权力版图的简单置换，而是议程、能力与责任的再分配；不是推倒重来，而是在不拆除既有秩序框架的前提下实现结构更均衡、过程更公开、结果可共享。全球南方的集体“在场”，既为去碎片化提供现实抓手，也为构建网络空间命运共同体注入持续动能。

全球网络空间治理的机遇与挑战

全球网络空间治理正处在结构再平衡的关口，一端是全球南方加速“在场”的历史性跃升，另一端是大国博弈、标准竞争与安全化趋势叠加的外部张力。如何在碎片化压力下，以发展托底安全、以公共产品对冲意识形态分歧、以多边多方协同修复互信，决定了“平权化”能否由理念走向实践。

——结构性机遇：从议程边缘走向治理中轴

过去十年，全球南方国家在数字基础设施、数据治理、网络安全与人工智能伦理等领域的制度参与度和话语影响力显著提升：一是能力基础更稳固。区域性海缆、互联网交换点（IXP）、移动宽带普及率、云基础设施与数据中心布局呈加速态势，其中非洲、东南亚、拉丁美洲的“跳跃式”扩张缩短了与发达经济体的结构性差距。二是多边合作更紧密。非盟、东盟、阿盟、金砖扩员以及“77国集团和中国”等机制内，围绕数据主权、数字减贫、数据跨境、网络安全协作的共识表达更频密。三是规则诉求更明确。从“被治理对象”转为“规则共同体”的愿景愈加清晰，以包容、公平、发展导向为核心的规范预期，正成为新一轮全球数字治理的价值锚。

在制度方面，多边机制的再中心化进程加速推进。联合国主导的《全球数字契约》确立了开放、包容、安全和以人为本等共通原则，在数据跨境、人工智能、平台责任、数字包容与能力建设上提供最低共识与后续协同框架；联合国政府专家组（UN-GGE）与开放成员工作组（OEWG）双轨互动、多机构（国际电信联盟、联合国教科文组织、联合国贸易和发展会议等）专业分工的横向联动，增强了调和功能并为南方议题提供“制度入口”。

在治理主体方面，多利益攸关方之间的协同治理持续深化。以联合国互联网治理论坛（IGF）为枢纽的多方参与和以联合国为核心的多边机制加速耦合，标准社群（互联网工程任务组/万维网联盟）、技术企业、学术智库与民间社会被更系统性地纳入不同层级与专题议程，治理供给从政府单一维度扩展为“政府—市场—社会”协同的复合供给。

——持续性挑战：大国博弈的外溢与体系性“裂解风险”

当前，全球网络空间治理体系面临大国竞争所带来的深度冲击，安全化与阵营化趋势仍未缓解，部分国家以“清洁网络”“去风险化”为名推行排他性制度安排，并借助高科技出口管制、域外法律制裁与长臂管辖等手段，对数据跨境流动、信息产业链协作与技术标准协同进行干扰，甚至可能引发全球网络空间治理架构出现断裂和分解。

在规则与标准方面，多元体系竞争日趋复杂，软法、硬法、技术协议和市场惯例相互交错、彼此竞合。欧盟通过《通用数据保护条例》（GDPR）、《数字市场法》（DMA）、《人工智能法案》（AI Act）等一系列规制工具，不断向外输出以个人权利和伦理为核心的规范性力量；美国则凭借其在市场、技术与同盟体系中的传统优势，持续巩固其全球数字生态的主导地位；中国及新兴经济体则主张“主权、安全、发展”三位一体的平衡治理逻辑。不同规则体系之间缺乏协调，导致跨国企业合规成本急剧上升，国际互认与合作机制推进困难。

此外，治理资源与能力分配不均衡的问题依然突出。最不发达国家和内陆发展中国家在基础设施覆盖、专业技术人才、制度能力与融资机制等维度仍面临严重短板，普遍存在网络连接不足、国内政策协调不畅、国际机制融入困难等结构性困境。即便在接入层面有所改善，“有意义的连接”的实现程度仍然有限，“设计即安全”等规范性要求更因基础能力不足而难以落地。这些“能力鸿沟”不仅制约全球南方国家有效参与全球数字治理，也可能进一步加剧不同国家之间的发展落差和体系断层。

——十年节点：从理念到制度的二次跃迁

构建网络空间命运共同体理念提出十年来，为全球网络空间治理的结构性重塑，尤其是推动治理平权提供了重要的理论指导和实践依据。该理念所倡导的“尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序”四项原则，以及围绕“基础设施联通、网络文化交流、网络经济发展、网络安全保障、治理体系构建”五大领域的主张，与联合国《全球数字契约》所追求的开放、包容、安全和以人为本的治理目标高度契合。这种价值与路径的一致性，为推进全球数字治理从理念共识迈向制度构建、从倡议宣示转向实质行动创造了有利条件。

在这一进程中，全球南方国家正逐渐从规则的接受者转变为共同制定者，其诉求和能力建设日益成为实现治理“平权化”的关键动力。实现治理体系有效跃迁的关键在于，以发展议题统筹安全关切，使安全治理拥有更为坚实的可持续发展基础；将能力建设深度融入规则制定过程，支持全球南方国家更有效地参与国际规则构建；通过多边机制与多方利益相关者协同的“复合型”治理模式，有效应对当前互联网治理的碎片化风险。这些举措共同为构建更加平等、包容、共享的全球互联网治理体系提供了切实可行的路径。

全球网络空间治理的“平权之路”

全球网络空间治理的“平权化”道路并不意味着建立“反向霸权”，而是在基本维持现有秩序框架的前提下，通过提升全球南方国家在规则制定与制度参与中的能力，推动实现治理重心转移、权能结构扩展、决策过程多元以及治理成果共享。这一系统性转型需依赖全球南方国家在多个维度共同发力，具体路径主要包括四个方面：

第一，在议题设置方面，应从“被动适配”转向“主动定义”。全球南方需积极设置符合自身发展需求的议程，将数字减贫、普惠连接、数据主权、数据跨境流动、平台治理、人工智能伦理与能力建设等议题整合为“发展、安全、权利”联动的复合议程，从而增强整体抗干涉能力和议程韧性。同时，应依托非盟、东盟、阿盟和拉共体（拉美和加勒比国家共同体）等区域机制，系统推进“议程起草、区域共识、全球提交”的升维链路，提升全球南方国家在全球治理中的话语权。此外，还应推动将“有意义的连接”“数字公共产品”及“能力建设”等诉求纳入联合国后续机制与年度评估，确保多边决策机制切实响应全球南方国家的现实需要。

第二，在机制创新方面，应实现从“席位平等”到“能力对等”的跨越。需构建“以多边为主轴、区域为副轴、专题为支轴”的协同治理架构：以联合国机构承载全球共识与基线规则制定，以区域组织推进区域内规则协调与互认，并以开放成员工作组、互联网治理论坛、《全球数字契约》后续机制及人工智能全球治理高级别会议等专题论坛推动技术性议题迭代与合作。在数据跨境、人工智能治理、平台责任等争议领域，可优先开展全球南方国家之间的“制度沙盒”与互认试点，通过双边或区域实践积累信任与经验，逐步扩展为多边规则，以降低规则碎片化带来的风险。

第三，在能力建设方面，应推动从“规则输入”到“能力外溢”的转变。全球南方国家需统筹推进数字基础设施与治理软实力建设：在硬件层面，加强海缆陆缆、互联网交换点、边缘数据中心及星地融合网络等“硬联通”投入；在软能力层面，则应开展数字治理培训、法律规范起草支持、国际标准制定资助及网络安全应急协作机制建设。同时，应大力发展“数字公共产品”，包括开源协议、轻量化软件栈、多语种AI模型、开放数据集与电子认证等信任服务，为中小国家提供“开箱即用”式能力支持，显著降低其数字融入与合规门槛。

第四，在链路治理方面，应推动从“全球化单中心”到“多节点互联”的转型。需支持全球南方国家之间建立区域互联网交换中心、跨区域带宽互联、内容本地化缓存与计算机安全事件响应团队（CSIRT）、计算机应急响应团队（CERT）协同机制，增强区域网络韧性与自主性。在合作治理方面，应建立跨国威胁通报、事件归因协作与应急演练机制，推动大型平台在全球南方国家履行透明度报告与算法审计义务，构建“风险共识、响应协同、问责对齐”的治理闭环，实现真正意义上的风险共担与共治。

全球南方的“平权之路”，本质上是通过制度性赋能与结构再平衡实现治理权能扩容、过程共治和利益共享。其根本逻辑在于以发展为导向凝聚共识，以能力建设缓冲分歧，以机制创新容纳差异，从而有效抑制大国竞争的负面外溢，推动全球互联网治理向更加包容、公平、可持续的方向演进。

构建网络空间命运共同体理念下的中国角色

构建网络空间命运共同体理念提出十年来，逐渐从价值倡导走向制度塑形，为全球网络空间治理提供了“可对话的价值叙事”“可对接的制度框架”“可转化的行动路径”。中国的角色正在从理念引领者、共识构建者走向公共品供给者与秩序协同者。概言之，中国对全球网络空间治理“平权化”的推动主要体现在四个宏观维度：

第一，以原则为治理基础，为“平权化”提供稳定的价值和行为准则。“尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序”四项原则，既呼应全球南方国家对发展权、主权与安全的核心诉求，也与《全球数字契约》所倡导的开放、包容、安全和以人为本等价值理念相兼容，成为跨体系、跨地域对话的“原则锚”。中国始终坚持安全与发展并行，以发展议程缓解过度安全化带来的结构性压力，以务实合作与能力建设增强国际互信，避免治理走向阵营对立与零和博弈。

第二，以倡议为合作桥梁，构建多边多方协同的议程平台。中国提出的《全球数据安全倡议》《全球人工智能治理倡议》等一系列倡议，覆盖发展、安全与伦理等多维议题，形成互补性倡议组合，为国际社会提供了凝聚共识的议程基础。这些倡议既可与联合国框架下的《全球数字契约》、开放成员工作组及互联网治理论坛等主流进程对接，也能融入金砖国家、上海合作组织、非盟、东盟等区域机制，在政府与多利益攸关方之间形成有效协同，减少碎片化议程，提升治理合力。

第三，以行动方案为实践路径，推动共识向共治转化。中国坚持以发展为导向，将“有意义的连接”“数字公共产品”和“能力建设”作为优先行动，持续加强网络基础设施、跨境互联与数据生态等公共性供给，为全球南方国家提升实质参与治理的能力提供支撑。在治理推进过程中，倡导“先对话、后试点、再推广”的渐进路径，通过双边/区域互认和实践探索逐步扩大合作范围，以自下而上与自上而下结合的方式促进规则兼容。在数据跨境、人工智能治理等敏感领域秉持包容性原则，采取“最大公约数”策略，吸引不同国家共同参与。

第四，以理念倡导引领治理叙事，塑造可共享、可信赖、可持续的治理愿景。中国积极推动治理理念从“技术中心”转向“人本中心”，强调科技向善和以人为本，将促进人的尊严、机会平等和共同福祉作为根本目标。倡导以共建共享替代单边输出，以对话协作替代对抗胁迫，在相互尊重基础上推进跨文明、跨发展阶段的合作，构建“多边—多方”复合型治理体系。同时，致力于减少治理碎片化，支持在联合国框架下形成具有普遍约束力的规则与伦理原则，鼓励区域层面深化互联互通与规则互认，构建多层次、有机协同的全球秩序。

面向“平权化”的全球网络空间治理，原则是“锚”，倡议是“桥”，行动方案是“径”，理念倡导是“魂”。中国在构建网络空间命运共同体理念下的角色，正是在这四个维度上提供稳定的价值坐标、搭建可协同的议程平台、规划可转化的行动路径、塑造可信赖的治理叙事。其总体目标不是替代任何一方，而是以发展为先、以包容为本、以合作为径，在全球南方崛起与大国牵扯的双重张力之间，推动全球网络空间治理走上一条更加公平、开放、包容与可持续的“平权之路”。

全球网络空间治理的“平权化”不是技术分工的微调，而是全球数字秩序的再平衡工程，是从单点主导转向多点协同的结构性重构。这一路径与网络空间命运共同体的历史演进高度同频——前者提供实现方式，后者锚定价值方向；二者相互校验、相互增益，把“发展共同推进、安全共同维护、治理共同参与、成果共同分享”从理念转变为制度事实。全球南方在此进程中不是变量，而是战略支点。其以发展重塑议程权重，以公共品与能力外溢降低制度门槛，以区域—跨区域试点夯实可操作性，形成面向全球的“非对抗性增量供给”。这既扩展了跨阵营的最小共识，也为不同制度与发展阶段国家保留差异化参与和渐进趋同的路径，从而有助于在结构上稳住当前的全球化趋势，在功能上修复由大国竞争带来的“裂解效应”。

来源：《中国网信》2025年第10期