法治面｜为整治土地“非粮化”百亩苗圃被毁，四川高院裁定提审

界面新闻记者 | 赵孟
界面新闻编辑 | 刘海川

四川宜宾一处百亩三角梅苗圃因“非粮化”整治被强行掩埋后，相关案件近期迎来转机。经营者刘满润在当地连续败诉后，向四川省高院申请再审。四川省高院近期提审后，撤销了原审裁定，指令地方法院继续审理。

2015年，成都花卉种植户刘满润在宜宾市江南镇承包近百亩土地种植三角梅，投入数百万元打造的苗圃基地一度成为网红打卡地。2022年12月，当地在整治土地“非粮化”行动中，该苗圃的6万多株三角梅被铲除掩埋，损失超千万元，刘满润遂提起行政诉讼，主张赔偿损失，但下发整改文件的宜宾市自规局三江新区分局和文件执行单位江南镇政府均否认参与清理。

界面新闻注意到，自2020年国家启动耕地“非农化”“非粮化”整治以来，一些地方政府为完成指标出现简单化、“一刀切”式治理，导致部分农业经营主体投入多年的经济作物被短时间内铲除，矛盾凸显，如何平衡保护耕地与保障农业经营主体的合法权益，成为基层治理的一大考验。

网红苗圃“突然”被毁

2011年，刘满润退伍后开始经营花卉生意，考虑到宜宾气候适宜，计划到这里种植三角梅。他承包的土地位于在宜宾市三江新区江南镇红伟村和琴山村，共计95.45亩土地。

2015年签订的《农村土地承包经营权出租合同》显示，被出租土地为“农林业用途”，主营项目是三角梅等农林作物种植生产经营，经营期从2015年9月1日至2029年8月31日。合同一式五份，刘满润、村民小组、村委会各一份；江南镇政府、南溪区农村土地承包委员会备案各一份。

随后，刘满润投资上数百万元栽种三角梅。到2022年，苗圃基地已有6万多株三角梅，蔚为壮观，一度成为当地的网红打卡地，地方政府也多次对外宣传。

2022年12月7日，刘满润前往红伟村缴纳土地租金，突然接到江南镇自规所所长杨兴华的电话，让他提供租地协议和身份证明，并称因有其它项目实施，三角梅基地可能需要搬迁，每亩给予搬迁费1000元。对于何时搬迁，费用是否合理，此后再无人与他协商。

刘满润不知道的是，早在2020年，国家连续出台政策，坚决制止耕地“非农化”，严格管控“非粮化”，明确要求永久基本农田重点用于粮食生产，严禁违规占用耕地种树、挖塘、建房等行为。在此背景下，四川省启动“天府粮仓”建设，宜宾市积极响应，于2022年在三江新区江南镇规划建设“天府粮仓”宜宾示范区项目，而南溪区正好位于该项目核心区。

刘满润的苗圃被毁后，这一片土地成了天府粮仓宜宾示范区项目所在地。受访者 图

2022年12月8日，宜宾市自规局三江新区分局向江南镇政府下发《关于加强对耕地转为非耕地整改的通知》，要求镇政府对巡查发现的红伟村一社、二社、三社将耕地转为非耕地的情况进行全面整改，立即恢复为耕地。

2022年12月14日早上，正在成都苗圃基地忙碌的刘满润接到基地工人电话，称江南镇政府人员已将三角梅苗圃基地封锁，正准备强制清除三角梅。刘满润让员工先报警，自己立即动身赶到宜宾。他赶到宜宾时，原来一望无际的红色花海变得满目狼藉，施工人员用挖掘机在地里挖出深坑，将三角梅全部铲除、掩埋。刘满润又多次报警，警方以“是政府行为”为由未立案。此时，距刘满润被通知需要搬迁仅过去5天。

“苗木又不是房子，是可以搬走的，”刘满润说，“而且我并没有说不搬，但只我打了一次电话后，就一声不响地强制掩埋了。”随后，他将红伟村村委会、琴山村村委会、江南镇政府、宜宾市自规局三江新区分局告上宜宾市南溪区法院，要求共同赔偿强拆给其造成的损失共计1000余万元。

庭审期间，宜宾市自规局三江分局则辩称，他们未针对原告作出过任何具体行政方面的征收、征用决定，也未参与和实施过任何侵犯原告土地经营权的行为，此事与其无关。江南镇政府称，其并未实施清除行为，而是红伟村一组接到镇政府要求“对违法改变土地用途进行整改”的通知后，对三角梅实施清除，系“红伟村一组自动履行的复耕行为，因此江南镇政府未实施任何强制行为。而红伟村村委会和琴山村村委会拒绝出庭，也没有出示证据。

根据四川电视台的报道，江南镇镇长林中海在接受采访时称，“镇上的工作人员在现场只是维护交通，具体的拆除的确是由红伟村和生产队然后来进行复垦，所以镇上没有参与”。

南溪区法院裁定认为，刘满润提交的证据并不能直接证明被告江南镇政府、自规三江分局共同组织实施了对其地上物予以清除的行为，驳回起诉。刘满润不服，提起上诉，又被宜宾市中院驳回。

刘满润对这一结果不服，向四川省高院申请再次审理。四川省高院受理后，于2025年2月19日对此案进行了公开听证。

“清理行为系镇政府所为”

再审期间，刘满润和代理人获得了一份关键证据：2022年7月30日，红伟村就与宜宾市三江汇元禾农业投资有限公司签订《农村土地承包经营权流转合同》，用于打造“天府粮仓”宜宾示范区。流转土地包括刘满润的三角梅基地，流转期限7年9个月，自2022年3月30日起至2029年12月30日止。江南镇政府作为丙方，参与了合同的签订。

这意味着，同一块土地被“一地二租”，涉嫌违反《农村土地承包法》关于经营权保护的规定，且在无合理补偿的情况下强制清除种植物，涉嫌程序违法。刘满润将这份证据提交给了四川省高院。

在刘满润承包这块地期间，村委会又将同一地块流租给另一家公司。受访者图

四川省委省政府决策咨询委员、西南交通大学公共政策研究中心主任陈光教授指出，在法律层面上，复耕复种、严格保护永久基本农田，是国家土地管理的刚性要求。但对于存量土地上形成的“非粮化”现象，国家政策其实明确要求“分类整改、分步推进、设置过渡期”，以避免简单化操作。

过去，虽然国家对耕地用途有明确规定，禁止在基本农田上种树、挖塘等“非粮化”行为，但由于种粮效益低、补贴未能有效激励实际种粮，基层政府普遍对耕地改种经济作物采取默许和放任态度。

陈光告诉界面新闻，根据国土资源部与农业农村部的相关文件，整改应当遵循“分类有序”原则：若涉及永久基本农田被占，应优先整改并恢复种植功能；但对于一般耕地，如确难恢复，可由县级政府统筹落实耕地“进出平衡”，通过土地整理、复垦等方式实现整体平衡。同时，整改过程需设置合理的过渡期。考虑果树结果期、苗木生长期等生物周期，错开关键生长节点，防止因政策急转而造成经营主体重大损失。

“国家明确规定，要强化保障与激励机制。”陈光强调，“既要健全种粮收益保障体系，也要对整改中实际遭受损失的农户或企业给予合理补偿。”此外，还应通过高标准农田建设、土地改良等手段，整体提升整改后的土地产能。这些要求构成了推进“非粮化”整治行动中必须遵守的底线。

2025年7月31日，四川省高院裁定认为，根据各方当事人向一审法院提供的相关证据，再审申请人提起本案行政诉讼有初步证据，一审、二审法院以再审申请人提供证据不足为由，驳回再审申请人的起诉，确有不当，由该院提审。

2025年9月30日，四川省高院再次作出裁定认为，本案的争议焦点为江南镇政府及自规局三江新区分局是否是本案的适格被告。再审申请人提交的视频显示江南镇政府工作人员在强制清除案涉地上附着物的现场，且在强制清除地上附着物前，江南镇政府相关工作人员与再审申请人协商过补偿事宜，还委托合力公证处对案涉地上附着物种植面积和数量进行了证据保全，合力公证处公证员、江南镇政府相关工作人员、宜宾纵城地籍勘测咨询公司的专业人员到南溪区江南镇红伟村、琴山村的三角梅基地开展测绘及清点等工作，合力公证处据此作出了《公证书》。

四川省高院综合全案证据认为，“清除案涉地上附着物即三角梅的行为应为江南镇政府所为，再审申请人提起本案并非没有事实依据。一审裁定驳回再审申请人的起诉，二审裁定对一审裁定予以维持，认定事实错误。”该院作出终审裁定，撤销一、二审法院的裁定，并指令四川省宜宾市南溪区人民法院继续审理。

江南镇镇长林中海告诉界面新闻，他们尊重法院的裁决，对于为何此前接受采访否认镇政府参与清理行为，他表示自己不便回答。

刘满润说，他原本期待四川省高院能开庭审理，但最终案件又回到了宜宾，担心案件受到不当干扰。

一位法律学者告诉界面新闻，在行政案件中，驳回起诉只能基于程序性硬伤，比如重复起诉、超时效、主体不适格等。而“谁实施了强行清理”属于实体事实，需要开庭举证、质证才能认定；法院尚未进入这一步，就以刘满润提交的证据并不能直接证明江南镇政府、自规三江分局共同组织实施清除为由驳回起诉，实质上是用程序裁定代替了实体判断，不符合行政诉讼法的立法本意。因此，四川省高院一旦查明存在指向镇政府所为的证据，就只能认定原裁定错误，撤销后指令下级法院继续实体审理，而不能直接自己改判。

陈光也分析称，四川省高院提审后又指令由南溪区法院继续审理，而是依法行使审判监督职能的体现。“高院在书面审理中，已经厘清了关键事实：确有强制清理行为，且责任主体为政府部门。这是案件争议的核心焦点。”

11月13日，刘满润收到南溪区法院的传票，此案将于12月2日在南溪区法院继续开庭审理。“可以预期，接下来继续审理结果将更加符合事实与法律依据。”陈光说。