补偿谈不拢就把房子认定成“违建”要拆除？江西法院判决：行政机关执法目的不当，撤销决定

人民法院案例库入库标题：

张某某诉某区（出口加工区）城市管理局撤销行政处罚案

——行政机关对被纳入征收范围内的集体土地上房屋按照违法建筑的一般处理程序作出行政处罚是否合法的认定

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

张某某诉某区（出口加工区）城市管理局撤销行政处罚案

——行政机关对被纳入征收范围内的集体土地上房屋按照违法建筑的一般处理程序作出行政处罚是否合法的认定

关键词：行政 / 行政处罚 / 撤销 / 集体土地 / 房屋征收 / 违法建筑 /行政处罚

【裁判要旨】

1.《正当程序原则的价值在于限制公权力、保障私权利、提高政府公信力。在集体土地上房屋被纳入征收范围后，行政机关再启动违法建筑一般处理程序，违反正当程序原则。对违法建筑的查处，行政机关应当加大行政执法的时限性和合理性，将违建建筑物、构筑物的查处作为常态性工作内容，而不应将其作为推进征收工作的手段。

2.集体土地上房屋被纳入征收范围后，被征收人的房屋处理应受征收法律关系调整。在集体土地上房屋被纳入征收范围后，应当由征迁实施部门对被征收的集体土地及地上房屋的现状进行调查并将调查情况进行公告，而非由土地管理、城乡规划等执法部门启动违法建筑的一般处理程序，对涉案房屋进行违法认定并拆除。对行政机关“以拆违促拆迁”的行为，行政诉讼应当依法监督。

【基本案情】

原告张某某诉称，原告世居梅山村二组自建房屋，被告2021年3月11日向原告作出的《行政处罚决定书》，认定原告金桂山庄内被查明擅自搭建1201.35平方米构筑物，未取得规划许可手续，决定拆除。原告不服，故提起诉讼，请求判决撤销被告2021年3月11日作出的某号《行政处罚决定书》。

被告某区（出口加工区）城市管理局辩称，原告在未取得规划许可手续前提下，擅自在某市九园路金桂山庄内搭建构筑物，答辩人作出的行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。

法院审理查明，2016年，因启动汽车园发展用地项目，某区管委会受某市人民政府委托，具体实施征收事务。原告位于梅山村的房屋被列为征收范围内，但原告未能与征收人达成补偿安置协议。被告向某区规划分局去函，要求对原告擅自搭建的1201.35平方米构筑物认定违章建筑。2020年12月2日，某区规划分局向被告回函，认定原告擅自搭建的1201.35平方米构筑物未取得规划许可，为违章建筑。2020年12月4日，被告对原告的违章建筑立案调查，并于同日向原告作出《责令限期改正通知书》，要求原告自行拆除或补办手续。2021年3月2日，被告向原告作出《行政处罚事先告知书》，拟对原告作出拆除违规搭建构筑物的处罚措施并告知了原告陈述、申辩的权利。2021年3月11日，被告向原告作出某号《行政处罚决定书》。

【法院判决】

江西省湖口县人民法院于2021年11月19日作出（2021）赣0429行初111号行政判决：

撤销被告某区（出口加工区）城市管理局2021年3月11日作出的某号《行政处罚决定书》。

某区（出口加工区）城市管理局提出上诉，江西省九江市中级人民法院于2022年3月21日作出（2022）赣04行终67号行政判决：

驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：首先，根据《某市委办公厅、市政府办公厅关于印发 <某新区管理范围调整工作的意见> 的通知》，案涉建筑所处属于梅山村汽车工业园规划区，根据属地原则，被告享有管辖权，故原告诉称其房屋不属于某区行政区划内被告无权对房屋进行查处，不予支持。

其次，由于本案涉案的建筑某市人民政府已经决定征收,原告长期未能与征收人达成安置协议，影响征收进度，因此本案需要判断的核心问题是对人民政府决定征收的建筑仍然按照违法建筑的一般处理程序作出处理,即“以拆违促拆迁”的方式是否不符合“程序正当”这一依法行政的基本原则。行政机关作出行政行为所采取的管理手段与其管理目的相一致,是程序正当原则的内容之一。就本案而言,本应由征收法律关系调整的事项,交由城市规划管理进行调整,尤其是曾经对如何补偿进行协商,由于没能达成补偿协议转而又通过“拆违”程序进行拆除并不予补偿,其结果不但不利于被征收人权益的保护、而且导致后续补偿问题更难解决、影响行政效率。这种管理手段与立法目的相悖的行政行为,直接损害行政权威,应归类为行政行为不符合程序正当的基本要求。集体土地进入征收程序后,对集体土地上的建(构)筑物的补偿,应当由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中,原告涉案房屋未经审批建设多年未有管理部门立案调查处理，但在被纳入征收范围内,且征收已进入房屋补偿阶段时就被立案调查,某区管委会对原告的房屋应该按照征收补偿程序组织实施,而不是另外以城市管理局实施拆除违法建筑的行政处罚程序责令拆除。显然,被告的执法目的并不是为了严格城市建设的管理,而是为了避开法定的征收程序,加快征收进程,以拆违的形式逼迫拆迁，明显不当。故被告作出的行政处罚超越职权、明显不当，应予以撤销。

【案件相关】

《中华人民共和国土地管理法》第47条
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第31条
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条第2款

一审：江西省湖口县人民法院（2021）赣0429行初111号行政判决（2021年11月19日）
二审：江西省九江市中级人民法院（2022）赣04行终67号行政判决（2022年3月21日）

（行政庭）

京平拆迁律师