串通投标罪认定与疑难问题辨析

串通投标罪认定与疑难问题辨析——以公布典型案例为切入点兼谈刑事风险防范

本文作者：傅庆涛 秦玉龙

招投标市场是全国统一大市场的重要组成部分，对优化社会资源配置具有重要作用，但近年来招投标市场乱象频出，严重影响了国家经济高质量发展。2024年5月，国务院办公厅发布《关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》，明确要进一步规范招投标市场。同年7月，党的二十届三中全会提出“建立健全统一规范、信息共享的招投标等公共资源交易平台体系”。随后，国家有关职能部门着手对串通投标及其关联犯罪进行打击，在招投标领域最长“倒查13年”。2025年5月以来，最高人民法院、发改委联合发布了6件依法惩治串通投标及其关联犯罪案例，公安部公布了5件串通投标犯罪案例。本文旨在以公布的典型案例为切入点，分析串通投标罪的特点、犯罪构成与出入罪问题，并对招投标领域的刑事法律风险防范进行提示。

一、从公布典型案例审视当前串通投标犯罪的主要特点

从最高人民法院、发改委联合发布的6件依法惩治串通投标及其关联犯罪典型案例来看，串通投标行为涵盖了农村生产经营、医疗、教育、建设工程等各领域，既有单纯的串通投标犯罪，也有与行贿受贿、伪造印章和身份证件、诈骗等关联交织的犯罪；既有招标方与投标方的内外勾结，亦有投标方之间的相互串通，其行为手段上也包括了围标、陪标、串标及其他出于不当招投标而实施的勾结行为［1］。在公安部公布的5件典型案例中，主要涉及工程建设、医疗设备采购等领域，包括提前接触“打招呼”式、阶梯式报价“围标”式、使用他人公司资质串通式、操控多家围标公司报价式、将中标项目转包牟利式等多种行为手段；在关联犯罪类型上，移送纪委监委审查调查、移送检察机关审查起诉案件兼有，其中相关联的职务类犯罪涉案金额均在3000万以上，项目标的额最高达到30亿元。从上述公布的典型案例来看，当前串通投标案件主要呈现以下特征：

1.犯罪手段日趋隐蔽化与技术化。具体表现为：招标文件为特定投标人“量身定做”苛刻、具有排他性的技术参数、业绩要求或资质门槛；招标代理机构或内部人员通过控制评标专家的系统账户、直接代替专家进行打分，或在评标过程中实时暗示与引导；投标人之间采用经过精密计算的阶梯式报价、规律性的价格布点或协同报价策略，形成规避电子监管的“智能化”围标。

2.犯罪主体多元化与链条化。参与串通投标的主体已不再限于传统的投标人之间、招标人与投标人之间，也包括了代理机构、评标专家等中介与评审方，覆盖招投标活动的全流程和各环节，形成一个信息共享、分工明确的利益链条。而且，大量自然人也通过挂靠有资质的公司，或者盗用、冒用其他企业名义制作投标文件参与围标。此外，串标类案件所涉行为人大多精通招投标专业知识，不仅知晓行业潜规则，而且已经作好规避调查的充分准备，调查取证难度大，使得犯罪主体更为分散和隐蔽。［2］

3.关联犯罪普遍化与责任追究复合化。实践中，串通投标常与其他犯罪相互交织，如与贿赂犯罪深度捆绑，时有伪造和非法获取信息等类型犯罪出现，偶有诈骗类犯罪相伴而生。在责任追究方面，行为人在受到刑事追诉的同时，几乎必然面临行政处罚，行政处罚中的“资格罚”会直接剥夺其市场机会，打击范围更是延伸至整个犯罪链条的所有参与者，体现出刑事与行政责任叠加、经济惩罚与资格限制并重的打击效果。同时，因违法招投标给他人造成损失的，还应依法承担民事赔偿责任。

二、串通投标罪的犯罪构成要件

《刑法》第二百二十三条规定：“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚。”串通投标罪的犯罪构成要件如下：

1.本罪的犯罪客体。本罪主要侵犯招投标市场秩序。招标与投标是市场经济条件下一种常用的竞争方式，这项制度在建筑工程等领域普遍推行，并发展到需要以竞争方式确定供需商品或服务的各个行业，国有企事业单位、民营企业、社会团体等单位普遍采用。串通投标行为严重扰乱了市场管理秩序，损害了招标人或者其他投标人以及国家、集体、他人的合法权益。

2.本罪的客观方面。本罪在客观方面主要表现为投标人相互串通报价，损害招标人或者其他投标人的利益，或者投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、他人利益的行为。实践中，应当结合《招标投标法》、《招标投标法实施条例》等法律法规进行审查认定。

根据法律规定，认定行为构成串通投标罪，还必须达到“情节严重”的程度。所谓情节严重，总体而言是指由于串通投标报价，而使招标人无法达到最佳竞标结果，或者其他投标人无法在公平竞争条件下参与招投标而受到损害，造成招投标工作严重混乱，使招标人蒙受重大损失等情形。《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第六十八条，对本罪的立案追诉标准规定了三种模式，一是数额模式；二是情节模式；三是数额+情节模式。规定下列串通投标行为，应予立案追诉：（1）损害招标人、投标人或者国家、集体、公民的合法利益，造成直接经济损失数额在50万元以上的；（2）违法所得数额在20万元以上的；（3）中标项目金额在400万元以上的；（4）采取威胁、欺骗或者贿赂等非法手段的；（5）虽未达到上述数额标准，但二年内因串通投标受过二次以上行政处罚，又串通投标的；（6）其他情节严重的情形。

3.本罪的犯罪主体。在犯罪主体上，既包括单位，也包括自然人。实践中主要是单位犯罪，个人因单位犯罪而承担责任，或与单位构成共同犯罪，或因单位犯罪成立相关联的单独犯罪。常见犯罪主体主要有以下单位和个人：（1）招标单位及招标单位中负责、参与招标工作的人员；（2）投标单位及投标单位中负责、参与投标工作的人员；（3）招标代理机构及其工作人员、评标委员会成员等；（4）挂靠其他单位或者盗用其他单位名义参加投标的单位或者自然人。此外，认定单位犯罪时应根据《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》相关规定，结合具体案件事实，以更好确定犯罪主体。［3］

4.本罪的主观方面。本罪在主观上必须出于故意，过失不构成本罪。即为了自身利益，明知自己串通投标的行为会损害招标人或投标人的利益，仍然有意为之，并希望或放任危害结果的发生。行为人的动机可能多种多样，但动机不影响本罪的成立。

三、串通投标罪的辩护要点

1.认定串通投标罪须达到“情节严重”。如上所述，串通投标行为“情节严重”才构成犯罪。法律规定应具有明确的指引性，前述《立案追诉标准的规定(二)》第六十八条第六项的兜底条款“其他情节严重的情形”，实践中应比照前五种情形谨慎认定，至少应当具有性质相同、手段类似并有相当的危害结果，如串通投标垄断一地市场，串通投标涉黑涉恶，使招标人、其他投标人遭受其他方面的重大损失等。最高人民法院通过法答网指出，参照适用前述《立案追诉标准的规定(二)》要结合案件具体情况和本地实际，“《标准二》第六十八条关于串通投标罪立案追诉标准的规定可以用于审判实践中认定串通投标罪‘情节严重’的参考，但亦须根据案件具体情况妥当作出处理，确保案件审理的效果。”［3］因此，对于“情节严重”之情形认定，需要具体情况具体分析。如偶尔的探听消息，不足以或未能影响投标结果的，不宜认定为“情节严重”。双方单位已内定合作并商定具体合作事项，仅通过招投标进行程序性确认的，既没有侵害招标人、其他投标人的利益，也不能说严重侵犯招投标市场秩序。

2.有串通行为是认定构成本罪的核心标准，无“串通”行为则不构成本罪。具体串通行为包括：（1）投标人相互串通投标，如投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容，投标人之间约定部分投标人放弃投标或者中标，属于同一集团、协会或商会等组织成员的投标人按照该组织要求协同投标等；（2）招标人与投标人串通投标，如招标人在开标前开启投标文件并将有关信息泄露给其他投标人，招标人设置排他性条款为特定投标人“量身定做”，招标人直接或者间接向投标人泄露标底或评标委员会成员等信息，招标人明示或者暗示投标人压低或者抬高投标报价，招标人授意投标人撤换或修改投标文件、招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便等；（3）招标代理人或者评委与招标投标人串通投标，如招标代理人居中勾连串通投标，投标人通过利益输送影响评委打分等。［3］

实践中，部分案件中虽有“串通”行为，但依法可能并不构成串通投标罪。如在行贿评委的情况下，经查不能证实投标人与招标人、其他投标人之间有串通行为的，则不构成串通投标罪，而只能认定为行贿受贿类犯罪。同样，由同一人实际控制的多家企业，如统一制定标书并组织投标，虽然表面上是不同的企业主体参与竞标，但其实际受益主体属同一人，在法理上一人难以认定为“串通”，刑法重实质而不重形式，依法不宜认定构成串通投标罪。

3.单位犯罪中的领导责任。个人犯串通投标罪，与单位犯罪个人承担刑事责任，在处罚上并无不同。在单位构成串通投标罪的情况下，单位直接负责的主管人员依其是否有管理职责和主观故意，决定是否应承担刑事责任，如有无对串通投标行为进行共谋、商议，或明知串通投标行为而进行放纵。实践中，单位构成串通投标罪，一般至少要追究一名直接责任人员（具体实施的员工）、一名直接负责的主管人员（作出决定的领导）的刑事责任，其他非直接相关的人员往往作为证人。

此外，本罪是必要的共犯，即只有两个以上的主体共同实施犯罪才能完成。至于如何确定各自在共同犯罪中的地位、作用，要根据案件具体情况，依照刑法关于共同犯罪的原则进行处罚。

4.串通投标罪的罪数问题。实行串通投标行为，同时触犯其他数个罪名的，从一重处罚；但是手段行为又构成其他犯罪的，依法应当数罪并罚，这是串通投标罪与其他犯罪在处罚上的不同。实践中，串通投标常见的手段行为主要是行贿、受贿，或者侵犯公民个人信息等，这些手段行为与串通投标行为在行为模式、侵害法益、社会危害等方面均不同，双方并不具有刑法意义上的牵连关系，根据司法解释明确规定，一般会以相关罪名与串通投标罪进行并罚。

四、招投标领域的刑事法律风险防范

串通投标罪是典型的行政犯，与前置法即《招标投标法》和《招标投标法实施条例》等法律法规之间存在紧密关系。［4］因此，招投标领域的刑事法律风险防范，应紧密结合前置法的基本逻辑，区分阶段进行分析与应对。

1.事前防范阶段。事前防范的核心在于企业合规建设，切割单位责任，从源头上消除因单位犯罪带来的刑事、行政责任和市场机会风险。（1）建立健全招投标合规管理制度与监督办法，明确严禁任何形式的围标、串标、陪标及行受贿等行为，发现围标、串标、陪标的一律由个人负责。（2）对拟合作对象进行背景审查，严格审查项目本身的合法性，避免参与依法应招标而未招标或规避招标的违规项目。（3）定期组织员工学习，结合典型案例开展警示教育，特别是针对招标代理人员、评标专家等关键岗位，强化其岗位职责和风险意识。

2.事中控制阶段。通过对招投标全过程实施有效监督，及时发现、纠正不规范行为。（1）严格杜绝招标文件以不合理条件限制或排斥潜在投标人，积极推行暗标评审，推广网络远程异地评标模式，打破地域限制与“熟人评标”弊端。（2）在招投标全流程、各环节都需强化信息保密措施，［5］加大数字化监管手段的使用，对投标保证金来源、投标文件内容等进行大数据分析，建立投标文件雷同预警机制。（3）实行招投标全过程记录制度，确保所有操作可追溯、可复盘，重大项目引入第三方机构参与监督机制。

3.事后应对阶段。该阶段旨在发现问题或面临执法调查时，能够迅速响应、妥善处置，最大限度降低损失和社会影响。（1）依法积极迅速应对调查。执法调查具有时间的紧迫性、过程的不可逆性和处置的专业性，建议企业建立重大事件应急响应机制，一旦遭遇调查、侦查，及时引入实践经验丰富的法律人士介入处理。对经查确属个人盗用单位名义实施，违法所得未归入单位的，应依法坚决主张个人犯罪；一时难以完全切割单位责任的，应围绕本罪犯罪构成进行法律论证，综合确定是否认罪认罚，进而采取无罪或罪轻的辩护策略，并努力争取从犯、自首、立功、坦白、退赃等法定情节认定。对于法律认定有空间、事实证据存疑的，依法与公安机关、检察机关进行“辩诉交易”，争取公安机关撤案、检察机关不起诉、变更罪名甚至判决无罪，将对企业的影响降到最低。（2）积极配合整改。对因串标等行为造成他人损失的主动承担赔偿责任，换取司法机关认可与理解。同时，对于行政机关处罚或刑事转行政处罚的，应积极主动履行。（3）企业信用重塑。对企业参与过的招投标项目进行排查，通过持续合规经营重建市场信任，积极修复企业信用，争取提前解除行业招投标限制。

注释及引用：

［1］石经海,李阳阳.串通投标犯罪的刑法治理[J].重庆大学学报(社会科学版),2021,27(06):191-204.

［2］梁丽.招投标领域行业治理的刑事困境与思考[J].中国招标,2024,(11):89-91.

［3］最高人民法院官方网站，法答网精选答问（第二十四批）——串通投标罪专题，
https://www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/469691.html，2025年10月8日访问.

［4］周光权.串通投标罪的关键问题[J].法学,2024,(03):62-75.

［5］余宇莹.串通投标风险的防范措施研究[J].中国招标,2025,(06):73-75.