最高法明确！企业关停后废弃的附属设施，属于行政赔偿 “直接损失”！历经10年诉讼！终获最高法支持赔偿！

人民法院案例库入库标题：

镇江市某甲公司诉镇江市润州区人民政府、镇江市某乙公司

行政赔偿案

——企业被关闭后已废弃、无法再利用的附属设施

属于应予赔偿的“直接损失”

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

镇江市某甲公司诉镇江市润州区人民政府、镇江市某乙公司

行政赔偿案

——企业被关闭后已废弃、无法再利用的附属设施

属于应予赔偿的“直接损失”

关键词：行政 / 行政赔偿 / 确认违法 / 行政补偿 / 直接损失

【裁判要旨】

《中华人民共和国国家赔偿法》第36条第8项规定的“直接损失”，是指违法行政行为造成行政相对人各项合法财产实际损失的总和。

通常，对企业厂房实施征收，补偿范围包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，以及按照补偿安置方案应当给予被征收企业的补助和奖励等。

由于企业关停厂房被拆除，未被拆除但已废弃、无法再利用的附属设施，如化工水塘，亦属于应予赔偿的“直接损失”。

【基本案情】

原告镇江市某甲公司与镇江市某厂签订租赁协议，由镇江市某甲公司于2001年10月28日起租赁镇江市某厂的厂房和锅炉进行生产，租赁期为20年。之后，镇江市某甲公司添置设备，未经批准扩建了厂房进行化工生产。

2006年10月21日，为落实江苏省人民政府《关于自2006年10月起在全省范围内开展化工生产企业专项整治工作的决定》，镇江市人民政府下发了镇政办发〔2006〕164号《关于印发〈镇江市化工生产企业专项整治实施方案〉的通知》。该通知明确清查的重点是化工企业有无环评手续等。

2007年3月5日，江苏省镇江市润州区人民政府（以下简称润州区人民政府）制定了镇润政办〔2007〕13号《关于印发〈润州区化工生产企业整治〉意见的通知》（以下简称《13号通知》），要求镇江市某甲公司在2007年6月30日前落实“完成环评手续，及时向当地环保部门进行排污申报”等7项整治意见。

同年11月，润州区人民政府作出镇润政〔2007〕42号《关于关闭镇江市某甲公司有限公司等两家化工生产企业的通知》（以下简称《42号通知》），将镇江市某甲公司列为限期关闭企业，明确要求其在2007年11月底之前完成关闭任务。到期后，镇江市某甲公司未关闭。

2008年1月，镇江市委办公室下发关于《北部滨水区范围内工业企业搬迁（关停）工作协调会会议纪要》［以下简称《搬迁（关停）会议纪要》］，纪要明确在2008年6月30日前完成北部滨水区范围内工业企业搬迁（关停）工作。

同年6月20日，润州区北部滨水区企业搬迁工作指挥部作出《通知》，责令镇江市某甲公司于2008年6月25日前搬迁。

2008年7月8日，润州区人民政府组织人员对镇江市某甲公司实施了强制拆除。镇江市某甲公司向人民法院提起行政诉讼，要求确认润州区人民政府《13号通知》中要求镇江市某甲公司限期治理的行为和《42号通知》关闭镇江市某甲公司企业的行为违法。

2010年12月17日，江苏省镇江市中级人民法院分别作出（2010）镇行初字第0014号、0015号行政判决，确认润州区人民政府上述行为违法。后镇江市某甲公司向润州区人民政府提出赔偿申请，由于未能就赔偿数额达成一致，遂向人民法院提起本案行政赔偿诉讼，请求赔偿损失1716万元。

经镇江市某甲公司及润州区人民政府申请，人民法院委托江苏省某土地房地产价格咨询有限公司、镇江市价格认证中心对镇江市某甲公司的损失以2008年7月8日为基准日进行了评估，并出具了评估结论。另，2007年7月，镇江市拆迁管理办公室因引航道南侧、江南桥北侧土地整理（一期）项目建设需要，下发镇拆办拆许字〔2007〕第07号拆迁许可证，对该片区进行拆迁。镇江市某甲公司在北部滨水区的搬迁范围内，也在该许可证许可的拆迁范围内。

江苏省镇江市中级人民法院于2013年7月10日作出（2011）镇行赔初字第0005号行政赔偿判决：

润州区人民政府赔偿镇江市某甲公司损失5221470.36元（包含已给付的91万元）；

驳回镇江市某甲公司其他请求。

镇江市某甲公司不服，提起上诉。

江苏省高级人民法院于2013年12月10日作出（2013）苏行赔终字第0001号行政赔偿判决：

驳回上诉，维持原判。

镇江市某甲公司仍不服，向江苏省高级人民法院提出再审申请。

江苏省高级人民法院于2018年3月2日作出（2017）苏行赔再1号行政赔偿判决：

维持（2013）苏行赔终字第0001号行政赔偿判决。

镇江市某甲公司仍不服，向检察机关申诉，最高人民检察院提出抗诉。

【法院判决】

最高人民法院于2021年11月16日作出（2021）最高法行再241号行政判决：

一、撤销江苏省高级人民法院（2017）苏行赔再1号行政赔偿判决、江苏省高级人民法院（2013）苏行赔终字第0001号行政赔偿判决和江苏省镇江市中级人民法院（2011）镇行赔初字第0005号行政赔偿判决中关于驳回镇江市某甲公司请求赔偿水塘损失诉讼请求的相关内容，维持其余部分的判决内容。

二、润州区人民政府自收到本判决书之日起10日内向镇江市某甲公司支付水塘赔偿金435750元，并支付自2008年7月8日至实际支付水塘赔偿金之日的同期银行贷款利息。

【裁判理由】

法院生效裁判认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。为此，行政机关违法实施强制拆除行为，造成受害企业财产损失的，应当赔偿违法行政行为造成的“直接损失”。所谓“直接损失”，是指违法行政行为造成行政相对人各项合法财产实际损失的总和。通常，对企业厂房实施征收，补偿范围包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁费、临时安置费的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，以及按照补偿安置方案应当给予被征收企业的补助和奖励等。正如最高人民检察院抗诉意见认为，在房屋征收过程中，行政机关违法强制拆除被征收人合法房屋的，原本应当通过征收补偿程序予以行政补偿的损失，转而通过行政赔偿程序予以解决的，行政赔偿项目和数额不能低于行政补偿的项目和数额。换句话说，被征收人通过行政补偿依法能够获得的搬迁费补偿、临时安置补偿，停产停业损失补偿，以及应得的补助和奖励等，均属于“直接损失”范畴，依法应当予以行政赔偿。

本案中，为落实江苏省人民政府13号通知关于在全省开展化工生产企业专项整治工作的要求，润州区人民政府作出42号通知，明确将镇江市某甲公司列为限期关闭企业，并要求其在2007年11月底之前完成关闭任务。为公共利益需要关闭镇江市某甲公司，润州区人民政府依法应当对镇江市某甲公司予以行政补偿，补偿的范围包括镇江市某甲公司享有合法权益的厂房及其附属设施的价值补偿以及通过行政补偿依法能够获得的搬迁费、临时安置补偿，停产停业损失补偿等。因润州区人民政府违法实施强制拆除，造成镇江市某甲公司厂房及其附属设施、原材料等损失，行政补偿问题转化为行政赔偿问题。此时，润州区人民政府除应当按照行政补偿的标准对其合法财产权益损失进行行政赔偿。最高人民检察院关于镇江市某甲公司有权获得包括搬迁补助、临时安置补助、停产停业损失补助以及虽未损害但因拆迁而无法继续使用的设施费用应当予以赔偿的抗诉意见，最高人民法院予以支持。一、二审及1号再审判决根据对镇江市某甲公司损失的评估、估价意见，结合镇江市某甲公司提供的录像及诉讼请求，确定的应当予以赔偿的项目和数额并无不当，但认为水塘未被损坏不应予以赔偿，搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失不属于“直接损失”，属于适用法律错误，依法应当予以纠正。

关于水塘赔偿问题，尽管水塘未被损坏，但作为附属设施，难以变卖。工厂被关闭后，水塘已经完全失去使用价值，属于镇江市某甲公司的直接损失，对其成本价值依法应当予以赔偿。镇江市某甲公司主张赔偿435750元，单价合理，水塘体量与案件实际不存在明显出入，法院予以认可。为此，应当依法改判，增加水塘赔偿金435750元。

关于搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失问题。这部分损失要以存在搬迁、安置的客观需要，以及如非违法关闭，企业存在可以依法继续生产经营的客观事实。镇江市某甲公司被关闭，相应的机器设备、原材料、办公用品等均已作价赔偿，不存在搬迁、安置的客观需要，相关损失实际上不存在，不应予以赔偿；同时，镇江市某甲公司没有环评手续，未被关闭之前的生产经营活动即属于违法，关闭后不存在停产停业损失的事实，亦不应予以赔偿。一、二审及1号再审判决对该部分损失不予赔偿的理由错误，但结果并无不当。

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第七项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。参照该项规定，行政机关逾期支付赔偿金的，相应的利息损失亦应当属于“直接损失”范畴，依照第三十六条第八项规定，行政机关亦应予以行政赔偿，利息损失的起算时间应当从损害发生之日起计算。存款利息不足以弥补当事人实际损失的，可以按照贷款利息予以赔偿。本案中，润州区人民政府违法强制拆除镇江市某甲公司厂房，造成直接财产损失，理应当即予以行政赔偿。自违法强制拆除之日至实际支付之日的赔偿金利息损失属于直接损失，润州区人民政府依法应当予以赔偿。鉴于二审判决后，润州区人民政府已经分数次向镇江市某甲公司支付一、二审判决的全部赔偿款，该部分利息损失不再予以另行计算。同时，考虑水塘赔偿金435750元从厂房被强制拆除至今已经十余年，按照存款利息不足以弥补镇江市某甲公司的损失，润州区人民政府应当按照银行同期贷款利息赔偿镇江市某甲公司水塘赔偿金435750元的利息损失。

最高人民检察院抗诉认为，1号再审判决认为润州区人民政府不是本案拆迁工作的实际拆迁人、不是拆迁补偿主体的主要证据不足。最高人民法院认为，本案系行政赔偿案件，润州区人民政府强制拆除镇江市某甲公司厂房的行为已经生效法律文书确认违法，润州区人民政府是赔偿义务主体并无争议。至于润州区人民政府是否是本案实际拆迁人问题，与行政赔偿无关，不属于本案审查范围。

综上，最高人民检察院抗诉理由部分成立。一、二审及1号再审判决驳回镇江市某甲公司请求赔偿水塘损失的诉讼请求，适用法律错误；未判决赔偿逾期支付赔偿金利息，违反法律规定，依法应当予以改判；其余部分认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。

【案件相关】

《中华人民共和国国家赔偿法》第4条第4项、第36条第7项、第8项

一审：江苏省镇江市中级人民法院（2011）镇行赔初字第0005号行政赔偿判决（2013年7月10日）
二审：江苏省高级人民法院（2013）苏行赔终字第0001号行政赔偿判决（2013年12月10日）
再审：江苏省高级人民法院（2017）苏行赔再1号行政赔偿判决（2018年3月2日）
再审审查：最高人民法院（2021）最高法行再241号行政判决（2021年11月16日）

（行政庭）

京平拆迁律师