国家能源局有关负责同志就《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》答记者问

近日，国家发展改革委修订并颁布《石油天然气基础设施规划建设与运营管理办法》（国家发展改革委2025年第35号令，以下简称《管理办法》），自2026年1月1日起施行。为加强政策解读，国家能源局有关负责同志接受采访，回答了记者提问。

一、《管理办法》修订背景是什么？

原《管理办法》2014年印发实施，对促进油气基础设施投资建设和经济高效运营发挥了重要作用，但也面临行业发展的新形势、新要求，需修订完善。

（一）落实党中央决策部署。党的二十大报告提出深入推进能源革命，加快能源产供储销体系建设；二十届三中全会提出构建全国统一大市场，优化油气管网运行调度机制；二十届四中全会提出加快建设新型能源体系，建设能源强国。“十四五”期间，中央对健全自然垄断环节监管体制机制也提出明确要求。《管理办法》需对标对表做好贯彻落实。

（二）落实油气体制改革需要。2017年油气体制改革加快推进，特别是2019年以来组建国家管网集团实现油气管网独立运营，油气行业各环节的发展模式产生重大调整，原有的上下游一体化运营机制被打破，“X+1+X”的油气市场格局逐步形成。《管理办法》承接油气体制改革特别是管网改革任务部署，聚焦油气基础设施这一承上启下的关键一环，全面贯彻改革要求，管理范围也从天然气扩展至油气领域。

（三）完善油气行业管理体系。《管理办法》修订是油气领域落实《能源法》的重要举措。同时，近年来依托油气产供储销体系建设，国家发展改革委、国家能源局在健全油气基础设施规划体系、加强基础设施投资建设、简化优化管网接入和使用、完善储气设施布局、构建储气调峰市场机制、完善油气市场体系等方面也进行了积极探索，取得良好成效。这部分行业管理经验需通过规章修订方式予以总结凝练，更好指导行业发展。

二、《管理办法》重点修订的内容有哪些？

《管理办法》修订全面贯彻党中央部署和改革要求，以落实《能源法》为遵循，修订过程中广泛听取各方意见，立足我国国情和油气行业发展阶段，进行了系统修订。

（一）服务油气行业绿色低碳发展。加强基础设施领域科技攻关和装备研发，推动基础设施建设运营数字化、智能化，推动油气管网绿色低碳转型，促进新技术、新产业、新业态发展。

（二）完善油气基础设施规划体系。油气基础设施规划单独成章。省级及以下规划要落实国家规划并加强要素保障，加强油气规划与国土空间等规划衔接。加强省际省内规划统筹，各地方不得自行分段规划及审批跨境、跨省（区、市）油气管道项目。

（三）理顺油气管网基础设施投资建设机制。国家管网集团按照规划承担油气干线管网建设主体责任和社会管网联通责任，支持各类社会资本按照市场化原则参股项目。允许国有大型油气企业和各类社会资本按照政府统一规划投资建设非干线等管网设施。鼓励符合条件的社会资本参与油气储备库、液化天然气接收站等投资建设。

（四）立足“全国一张网”优化管网运营机制。严格落实管网改革关于国家干线管网运销分离原则和要求，明确了国家管网集团和上下游竞争性企业禁止从事的业务范围等相关规定。加快推进省级管网运销分离，管输业务实行财务独立核算，具备条件实现产权独立；推进省级管网以市场化方式融入国家管网。完善和规范成品油入网和下载标准，加快顺序输送，逐步推广去标签化输送，探索管输新介质。加强油气基础设施维检修、更新改造、停运封存等计划衔接。

（五）理顺设施接入使用与公平开放关系。设施接入与使用涵盖油气基础设施规划、建设与运营各方面，省级及以上能源主管部门要全链条履行行业管理和重大事项协调职责，系统思维、因地制宜、精准施策，着力推动行业高质量发展。管网公平开放针对已建成投产并提供公共服务的管网设施，属于设施使用中的特定强制性要求，需严格界定管理对象，严格依法监管。

（六）加强天然气储备，完善储气调峰市场机制。《管理办法》明确了供气企业、国家管网集团、城镇燃气企业三个5%，以及地方政府5天应急储气能力要求。同步配套“大库大站、集约布局、合作共建、租赁购买”的履约路径和市场机制，避免储气责任层层分解，严控小散储气设施遍地开花。

（七）明确法律责任、规范名词解释。针对社会普遍关心的油气干线管网、省级管网等，作出了明确的名词解释。同时，按照国务院《规章制定程序条例》有关要求，全面精简和规范规章用语。

三、《管理办法》聚焦油气基础设施，在健全自然垄断环节监管机制方面将发挥哪些积极作用？

党中央、国务院高度重视自然垄断环节监管，《管理办法》与此做了充分衔接，重点做好以下方面：

一是遵循行业特点和市场规律，区分自然垄断环节和竞争性环节，有效规范各自经营范围。确保相关企业聚焦主责主业，防止有关企业利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸或排除、限制、干预上下游竞争性环节市场竞争。与之对应，竞争性企业除参与项目勘查设计施工，以及作为经营自然垄断环节业务企业的非控股股东财务投资外，不得开展油气干线管道投资建设运营。

二是加强油气基础设施规划引领，优化基础设施投资总体布局。全面加强对经营自然垄断环节业务企业落实国家重大战略和规划任务、履行国家安全责任、履行社会责任、经营范围、公平开放、价格、运行和交易等方面的监管。引导经营自然垄断环节业务企业加大科技投入、开展技术创新、提高运行效率。

三是坚持系统观念，促进油气管网等基础设施提质增效。《管理办法》坚持硬设施、软环境两手抓，一方面加快设施投资建设，发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用联网、补网、强链。另一方面规范设施运营，对油气干线管网等已经实现独立运营的自然垄断环节，强化事前事中事后全链条全领域监管，严格公平开放；对暂未独立运营的，通过健全接入和使用机制等方式，加快推进竞争性环节市场化改革，具备条件的尽快独立运营。

四是适应我国油气行业发展阶段，统筹做好自然垄断环节发展、改革、安全、开放大文章。立足行业稳油增气总体形势，石油基础设施以优化存量、完善布局、改造升级、提高负荷为主，加快推进顺序输送、有序推广去标签化输送，积极探索新介质管输，推动石油管输业务转型升级和绿色低碳发展。今后较长时期国内天然气消费仍将稳定增长，天然气基础设施以发展为主线。一方面强化国家规划引领，压实国家管网集团主体责任，加强国家干线管网投资建设；另一方面，因地制宜、多措并举支持多元主体和各类资本参与天然气支线管道等投资建设。支线管道既可以作为公共服务管道，通过预定管容等方式落实服务需求，由经营自然垄断环节业务的企业投资建设并公平开放，也可以引导资源方或供气方等相关企业通过一体化落实用气合同和管输需求的方式稳定经营预期，支撑新项目投资决策。对此类项目相关政府部门可结合市场情况合理界定管道的公共服务属性，具备条件及时纳入公平开放监管范畴。同时，为规范市场秩序，促进有序竞争，针对油气基础设施服务合同违约，引发供应中断或剧烈波动，严重影响市场稳定运行或供应安全的，明确了罚则条款。

四、在推动《管理办法》落实及配套相关细则方面有哪些考虑和安排？

国家发展改革委、国家能源局将加强组织协调和宣贯解读，持续规范石油天然气基础设施规划建设与运营管理，加强争议事项协调和违规事项处罚处置，提高行业管理质量和效率，维护市场相关方合法权益和社会公共利益，保障石油天然气安全稳定供应，促进行业高质量发展。

近期重点做好两方面工作：一是科学编制“十五五”全国油气发展规划，明确国家油气干线重大工程项目布局，同时加强省际省内规划统筹和协同，加强对省级能源及油气专项规划的指导协调，科学完善“全国一张网”设施布局。二是落实《能源法》和《管理办法》，全面加强设施接入和使用，配套细化制定完善油气设施接入和使用的指导意见。