中国第一大市，又升级了

文|凯风

行政区划调整，又来了。

01

上海、天津之后，重庆出手了。

日前，国家正式批复同意重庆行政区划调整，依托两江新区国家级新区，撤销江北区、渝北区，“三区合一”设立两江新区。

新设立的重庆两江新区，成为继上海浦东新区、天津滨海新区之后又一个以“新区”命名的行政区。

调整之后，重庆全市从38个区县变成37个区县，中心城区则由9区变成8区。

这也是继上海闸北静安合并、成都合并简阳、济南合并莱芜之后，超大特大城市迎来的又一次重要的区划调整。

虽然不涉及外延式扩张，但城市内部不同区域的空间整合，仍可视为“内涵式扩容”。

三区合一，比撤县设区更进一步，都是做大主城区、做强城市竞争力的重要一环。

调整之后，新两江新区面积约1360平方公里、人口约352万，GDP高达5182亿元，直接晋级中西部经济、人口双料第一大区。

此前，GDP十强区几乎都是东部地区的天下，上海浦东新区、北京海淀区、深圳南山区、北京朝阳区、天津滨海新区位居前五。

两江新区的设立，意味着中西部正式崛起5000亿强区，在各大区县中可位列第13位，与深圳宝安区、青岛黄岛区处于同一区间。

如果将重庆视作一个省，地跨21个区县的主城都市区可视为“省会”，而两江新区又是最大的发动机。

正如有论者所言，大两江新区的诞生，标志着重庆步入“强省会”时代，并非没有道理。

02

从“经济功能区”到“行政区”，跨越有多大？

相比晋级中西部第一大区，这一轮调整更大的意义在于，完成从“经济功能区”向“行政区”的跨越。

作为19个国家级新区之一，此前的两江新区，与四川天府新区、陕西西咸新区、湖南湘江新区一样，都是“经济功能区”。

不只是国家新区，我们经常听到的经开区、高新区，都属于经济功能区，如广州开发区、四川天府新区、武汉经开区、西安高新区等。

这些经济功能区，少部分与行政区重合，“一套班子，两块牌子“，如广州南沙区与南沙新区、青岛黄岛区与西海岸新区等。

但多数新区，地跨不只一个行政区，形成交叉重叠格局，部分国家级新区甚至覆盖两个地市，如陕西西咸新区、江西赣江新区等。

行政区与经济经济功能区，区别有多大？

行政区是一级政府，拥有正式行政编码，配备四套班子，有着完整行政管理权限。

北京海淀区、深圳南山区、广州天河区、重庆渝中区、成都锦江区、杭州余杭区等，都属此类。

经济功能区，多以经济功能为主，或以工业发展为主，或以对外贸易为主，或以科技创新为特色，但户籍、公共服务等社会事务则由所在行政区管辖。

经济功能区的设立，在引领经济发展的作用上独一无二，堪称引领区域发展的增长极。

不过，在部分超大特大城市，经济功能区与行政区交叉，会导致条块分割、职责边界不清、空间碎片零散并存等问题。

如此前的两江新区，地跨江北区、渝北区、北碚区三个行政区，实行“1+3”联合开发模式。

这在一开始还不成问题，但随着经济壮大，经济区和行政区割裂，管理重叠与管理真空并存的情况不时出现。

开发区，产业强大但城市功能欠缺，成为发展的新阻碍。

就此而言，推动经济功能区向行政区转型，就有了必然性。

正如当地官方所说，“开发区完成要素集聚后，必须通过空间治理重构、功能层级跃迁、区域发展协同，实现新的历史性跨越”。

上海浦东新区、天津滨海新区先后于2006年、2009年完成这一跨越，变成名副其实的行政区。

这一次重庆跟随其后，释放出新的信号。

三大新区外，我国还有10多个国家级新区以及数百个经开区、高新区，未来会否推动行政转型，我们拭目以待。

03

城市外延式扩张，还有没有机会？

2022年以来，我国已有多年未进行大范围行政区划调整。

不说城市合并、区县合并，就连常态化的撤县设区、撤县建市都在全面放缓。

最近的一轮城市合并，还是2020年，长春合并县级公主岭市，为强省会外延式扩张拉下帷幕。

最近一轮撤县设区，还是在2022年前后，此后只有新疆、西藏零星地区撤县建市，再无大范围落地的案例。

究其原因，顶层会议要求“行政区划整体保持稳定”，“做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”。

随后，国家各部委三令五申，要求严控省会城市规模无序扩张，严控撤县建市设区，防止盲目扩张都市圈规模。

毕竟，每一次行政区划调整，都涉及人员调动、部门合并、地名更改等方方面，牵一发而动全身。

虽然政策越来越紧，但若以做强核心竞争力为依归，同时精简行政成本、提高行政效率，区划调整仍有必要性。

近日发布的城市高质量发展顶层文件强调：

推动中小城市结合常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局、公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置。

可见，城市大合并短期失去可能性，但区划调整仍旧大有空间。