【专访】林双林：提高中央财政支出比重，可从社保医保做起 | 前瞻十五五⑭

记者 王珍

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称《建议》）全文对外公开。《建议》在“提升宏观经济治理效能”部分提出一系列和财政政策相关的内容，包括优化财政支出结构，适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方自主财力等。

北京大学汇丰商学院智库副主任、北京大学中国公共财政研究中心名誉主任林双林在接受界面新闻专访时指出，当前政府支出结构存在诸多亟待解决的问题，比如，政府在经济建设与行政支出方面规模较大，在农村养老、医疗保险、教育支出以及社会救助等民生关键领域明显不足；中央政府直接支出不足，而转移支付过大。

他建议，“十五五”期间，政府应减少经济事务支出，减少重复投资项目，提高政府投资效率；简化政府部门，减少行政人员数量；加大在关键民生领域的投入，例如，增加城乡居民养老金、提高医疗保险报销水平、增加扶贫支出、尽早实施高中阶段免费教育等，并且由中央政府直接管理社会保障和医疗保险。

“在中央和地方财政事权和财权划分中，我国的主要问题不是中央政府拿的多，而是中央政府直接支出不足。”林双林说。

他指出，2024年，中央一般公共预算本级支出占全国一般公共预算支出比例只有14.3%，中央一般公共预算本级收入占全国一般公共预算收入的比例为45.7%；地方政府本级财政自给率只有48.9%，严重依赖中央转移支付。过大的转移支付不仅存在是否公平合理的问题，而且也会造成效率的损失。

林双林表示，未来我国应大幅提高中央政府直接支出，并建议中央政府直接管理社会保障和医疗保险。这样做有利于促进劳动力的流动，进而促进全国统一大市场的形成；缩小养老金差距，避免地区养老保障支付危机；降低社保基金管理成本，提高基金回报率；有利于增强国民的向心力，巩固国家的统一、民族的团结和社会的稳定。

在访谈中，林双林还指出，当前我国贫富差别较大，原因之一是税收的调节作用没有充分发挥出来，需要政府加大再分配力度。他建议，在保持合理的宏观税负水平的前提下，降低消费型税收占比、降低企业所得税率、提高个人所得税占比并完善财产税体系。

就个人所得税而言，林双林表示，目前，我国个人所得税占税收收入的比重偏低，存在纳税人少、逃税和税收漏洞、执法不力等问题。他建议，降低工资和薪金所得的最高边际税率，优化税收制度；每年根据通货膨胀率调整个人所得税率及相应的收入档次；加强执法力度，减少偷税现象，堵塞税收漏洞，增加个人所得税收入；对高额养老金收入征税，改善收入分配状况；将工资、薪金所得税制与经营所得税制合并，使税制更加公平。

以下是本次对话实录，经界面新闻编辑整理

界面新闻：“十五五规划建议”提出“优化财政支出”，您在《中国公共财政》一书中也指出，中国政府有必要改革支出体制，实现公平、可持续的经济增长。当前的支出结构存在哪些问题？

林双林：首先，政府经济建设和行政支出大。根据国际货币基金组织（IMF）的统计，中国政府经济事务支出占政府支出总额的比重在2007年为45.2%，2010年为32.1%，2020年和2022年为28.6%。2020年，这一数据在法国为11.03%，德国为9.11%，美国为14.36%，日本为18.61%，波兰为18.69%。中国大部分政府性基金和地方政府债务都用于经济建设。如果把政府性基金支出特别是土地出让金支出、以及地方政府债务融资的支出都算进去，中国政府经济事务支出还会更高。

行政管理支出也很高。国家统计局数据显示，1978年行政管理支出占总支出的比重为4.71%，2006年为18.7%。2007年以后，政府行政管理支出的数据不详。国家统计局数据显示，非私营单位的公共管理、社会保障和社会组织就业人数从2005年的1240.8万人增加到2021年的1985.8万人，年均增长3%，同期人口年均增长0.48%。一些地方政府存在人浮于事的情况，更多的行政人员就需要更多的行政开支。

第二，在农村养老、医疗保险、教育支出、社会救助支出不足。从养老金看，据国家统计局数据，2023年，城镇职工离退休人员月均养老金为3742.8元，“不分地区”退休人员（包括中央国家机关事业单位、中国人民银行、中国农业发展银行和中央调剂金账户）的月均退休金为8185.1元，城乡居民每月人均养老金为222.6元。2025年，政府虽将城乡居民基础养老金最低标准从123元提高到143元，但远不能满足农村老人的基本生活需求。而且，地区差距明显，北京、上海城乡居民养老金在1500元左右，有些省份仅百余元。养老金过低导致子女养老负担沉重，农村老人生活困难。

从医疗保险看，虽然城乡居民医保覆盖率高，但报销比例、起付线和封顶线偏低，大病、慢性病仍然是家庭致贫的重要原因。世界银行资料显示，2021年，中国个人付费占医疗总支出的份额高达34.4%，英国为13.5%，德国为12.2%，芬兰16.1%，美国为10.7%，意大利为21.9%，日本为12.0%。据国家卫健委初步核算，2023年，中国个人卫生支出占卫生总费用的27.3%。个人付费比例高会带来一系列问题，例如延误治疗、因病致贫、加剧医患矛盾、强化预防性储蓄动机、压抑消费等。

从教育支出看，虽然财政性教育支出达到了GDP的4%，但我国尚没有实行高中阶段的免费教育。由于政府在教育上支出不足，家庭必须在教育上投入更多。教育支出对低收入家庭来说是一个沉重的负担，一些贫困家庭的孩子无法完成高中教育。从全球来看，美国在1965年实行了从幼儿园到高中阶段的13年免费教育，其他许多发达国家和发展中国家也实行了高中阶段的免费教育。

另外，政府社会救助支出低。据世界银行统计，2022年，中国政府社会救助支出仅占GDP的比重1.1%。学校免费用餐、免费医疗服务等项目基本缺位。

第三，在中央和地方财政事权和财权划分中，我国的主要问题不是中央政府拿的多，而是中央政府直接支出不足。2024年，中央一般公共预算本级支出占全国一般公共预算支出比例只有14.3%，中央一般公共预算本级收入占全国一般公共预算收入的比例为45.7%；地方政府本级财政的自给率只有48.9%，严重依赖中央转移支付。过大的转移支付不仅存在是否公平合理的问题，而且也会造成效率的损失。未来我国应该大幅提高中央政府的直接支出。

界面新闻：对于您上面提到的问题，“十五五规划建议”给出了一些相应的建议，比如在“大力提升消费”部分，建议“增加政府资金用于民生保障支出”；在“扩大有效投资”环节，建议“优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重”；此外，在财政政策部分，建议“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”。具体来说，您认为可以采取哪些行之有效的措施？

林双林：首先，应减少经济事务支出，减少重复投资项目，提高政府投资效率，同时，简化政府部门，减少行政人员数量。这将优化资源配置，提高工作效率。

其次，从提振消费需求来看，未来应该增加城乡居民养老金，这不仅能改善农村老人的生活，还能减轻子女负担，释放年轻一代的消费潜力；完善医疗保险制度，提高保险报销水平；增加社会福利和扶贫支出，向有子女和老人的贫困家庭提供更多现金或实物补助，提高整个社会福利水平；尽早实施高中阶段免费教育，这不仅会增加人力资本积累，还会帮助到低收入家庭。

在加强中央事权方面，我认为，我国中央政府应该像世界上许多国家的中央政府一样直接管理社会保障和医疗保险。

目前，我国的社会保障制度不是全国统一的，在一些省份，社会保障甚至没有在全省范围内统一，这就导致不同地区之间存在不同的社会保障负担。老工业基地比如东北地区面临着沉重的社保负担，而在一些新兴城市如深圳，社会保障支付的问题相对较少。

我国应该建立一个由中央政府或其机构管理的全国统一的社会保险制度。这样做至少有四个好处：第一，可以促进劳动力的流动，促进全国统一大市场的形成。劳动者从一个地区流动到另一个地区，不用担心社会保障账户上的资金转移问题，不用担心医疗费用的报销问题。

第二，可以缩小养老金差距，避免地区养老保障支付危机。一些省份有盈余的原因之一是劳动力大量流入，一些省份有赤字是因为劳动力的流出，用一些省份的盈余来弥补其他省份的赤字不是没有道理的。

第三，可以降低社保基金的管理成本，提高基金回报率。许多省份与全国社会保障基金理事会签订了有固定收益率的合同，这是统一管理社会保障基金的开始。

第四，由中央政府管理全国社会保险体系也有利于增强国民的向心力，巩固国家的统一、民族的团结和社会的稳定。

中央政府接管社会保险后，中央政府财政支出占总财政支出的份额将大大提高。据财政部资料，2024年全国社会保险基金预算支出为105,680.45亿元，全国一般公共预算支出为284,605.57亿元，中央一般公共预算本级支出为40,720.18亿元。粗略计算一下，一般公共预算支出加上地方社会保险基金预算支出等于390,286.02亿元，称为总财政支出；中央一般公共预算本级支出加上社会保险基金预算支出，中央财政支出就是146,400.63亿元；这样，中央财政支出占总财政支出的份额就增加到37.5%，远高于14.3%。为避免重复计算，剔除一般公共财政预算账户对社会保险预算账户的补助支出，总财政支出会更小，中央财政支出占总财政支出的份额就会达到40%。

界面新闻：“十五五规划建议”还提到增加地方自主财力，对此您有什么建议？

林双林：公共财政专家们普遍认为，中央政府应主要着眼于稳定宏观经济和收入再分配，地方政府应根据当地实际情况和居民的偏好配置当地资源。目前，我国地方政府在支出方面有较高的自由度，例如，有的地方已经实现了幼儿园到高中阶段的13年免费教育，有的地方给农民发放更多的养老金，地方政府在基建投资方面的自由度更大。

相比之下，我国地方政府在税收方面的自由度较小。例如，有些农业地区，工业少，导致地方政府税收很少，因为农民种植经济作物，不缴纳所得税。很多地方政府严重依赖上级转移支付。

我们可以考虑给地方政府更多的税收权利。一方面是让地方政府自己设置税种，例如适量征收销售税、财产税，这样地方债务的偿还就有了财政来源，地方财政也会有所改观。另一方面是允许地方政府因地制宜地调整税率。

一直以来，中央政府面临着是否给予地方政府更多财政自主权的两难抉择，面临 “一抓就死，一放就乱”的挑战。当中央政府给予地方政府更多的自主权时，可能会出现乱收费、过度投资、重复建设、过度借贷和腐败等问题。而当中央政府过度限制地方的自主权时，地方经济增长就会放缓。

因此，核心问题是在放权后，如何有效监督地方政府。在当前的体制下，中央政府承担着对地方政府进行监督的主要责任。我觉得，还应该改进同级主要政府官员之间的相互监督的机制。对于中国这样一个大国来说，有必要在地方层面通过地方民众监督或者设置更多制衡机制的方式对地方政府进行监督。我在《中国公共财政：改革、挑战与对策》一书中对这个问题进行了更多的探讨。

界面新闻：二十届三中全会提到“深化财税体制改革”，本次十五五规划建议也提到，“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。”您认为当前的税收体制存在哪些问题，在保持合理的宏观税负水平的前提下，怎么改？

林双林：总的来说，我国的税制有利于经济增长，但不利于收入再分配。目前，我国贫富差别较大，基尼系数较高，官方公布的基尼系数2024年为46.5%，原因之一是税收的调节作用没有充分发挥出来，需要政府加大再分配力度。税收体制改革的目标在于提高效率，促进公平。通俗地说，就是“把饼做大，把饼分好”。为提高效率、促进公平，可以增加一些税，降低一些税，使得总税收负担不增加。

当前我国税制存在以下几个问题：

一是消费型税收占比过高且具累退性。财政部最新数据显示，2024年，我国税收收入为175,006.88亿元，其中，国内增值税占总税收的38.1%，国内消费税占9.5%，进口货物增值税、消费税占10.96%，城市维护建设税（以增值税和消费税为税基）占2.9%，车辆购置税占1.4%，关税占1.4%，以上都属于消费型税收，都会加在物价里，由消费者承担。这些税收加起来，再减去出口退税（占总税收的11.02%），我国消费型的税收占总税收的54.6%，非常之高，不利于消费。

另外，消费型税收具有累退性。税制有累进和累退之分，如果税率——纳税额与收入的比率——随收入增加而增加，这个税制就是累进的；反之，就是累退的。政府干预收入分配，往往通过调整税制的累进程度来实现。以消费型税收为例，高收入和低收入者买了同样的电脑，缴纳相同的增值税，但相对于收入，低收入者税率高，高收入者税率低，这就是累退性。从促消费的角度来说，也需要提高税收的公平性。一般来说，低收入群体的消费倾向高于富人，收入分配公平程度提高了，消费税下降了，整个社会的消费水平就会提高。

这里插一句，我国的消费税类似于美国的特殊商品销售税，是对奢侈品或一些特殊商品如烟、酒、汽油等征的税。美国历史上还对水果征过这个税，可见当年水果也很特殊。奢侈品随着时间推移而变化，过去是奢侈品，现在也许就不是了，比如一些化妆品。我国应该降低一些商品的消费税税率。

二是个人所得税占比小，财产税体系不完善。我国的个人所得税是累进的，但在税收收入中占比仅8.3%，放在总财政收入里比重更小，所以累进程度不高。2024年，全国一般公共预算收入219,734.3亿元，全国社会保险基金收入为120,134.5亿元，其中自身收入93,855.34亿元。一般公共预算收入加上社会保险基金自身收入，总财政收入达到313,589.64亿元。这样，中国个人所得税占总财政收入的比重为4.6%。这个比例和经合组织（OECD）国家相比非常低，比如，OECD最新数据显示，2023年，美国个人所得税占总财政收入（包括社会保障税）的比重为39.9%。

我国个人所得税占比偏低有多方面的原因，包括纳税人少、逃税和税收漏洞、执法不力以及劳动收入占国民收入的比重较低等。同时，我国的所得税制度还存在许多问题。比如，对个人所得实行不同的税制：对工资和薪金所得实行3%至45%的累进税率，特许权使用费、利息、股息和红利、财产租赁和财产转让所得的应税收入按20%的单一税率纳税，个人工资、薪金所得的税率与个体工商户生产、经营所得的税率不同，前者远高于后者。另外，税率及其相应的收入档次不按年调整，通货膨胀影响税收负担。还有，虽然一些人的养老金收入非常高，但不对其征税。未来个人所得税制改革势在必行。第一，降低工资和薪金所得的最高边际税率，优化税收制度。第二，每年根据通货膨胀率调整个人所得税率及相应的收入档次。第三，加强执法力度，减少偷税现象，堵塞税收漏洞，增加个人所得税收入。第四，对高额养老金收入征税，改善收入分配状况。第五，将工资、薪金所得税制与经营所得税制合并，使税制更加公平。可以预见，通过改革，个人所得税收入占税收总额的比重将逐步提高。

在财产税方面，我国尚未设立个人财产税、以及遗产和赠与税，现有的财产税包括房产税、城镇土地使用税和耕地占用税，三项合计占总税收的4.9%，占总财政收入的2.7%。在许多OECD国家如美国，财产税相当可观。财产税不仅可以调节收入分配（因为富人纳税多），而且，根据OECD的一项研究，财产税对经济增长的危害最小，也就是对效率的损害小。这些税还可以增加政府财政收入，尤其是财产税，即便经济衰退也不会下降多少，是地方政府稳固的税源。

三是企业所得税偏高。企业所得税是对经济增长危害最大的税。我国2007年将企业所得税基本税率降到25%（高新技术企业为15%），这在当时属于低税率，但如今算高税率了，因为很多国家都在降。例如，2017年，美国将联邦企业所得税最高收入的边际税率从35%（最高的边际税率高达39%）降到21%；英国企业所得税率从2000年的30%降到2020年的19%。我国企业所得税占总税收收入的23.4%，为减轻企业负担、吸引外资，也应该考虑降低企业所得税率。

界面新闻：完善收入分配制度是实现共同富裕的一个关键所在。不过，如果要引入个人财产税、遗产税和赠与税，怎么做能不导致民众反感？

林双林：几千年来，老百姓都反对高额的税收，因为纳税的大部分好处都让统治者及其官僚体制内的人享用了，百姓很少得到政府提供的公共品，很少得到纳税的好处。百姓越得不到好处，越不愿意纳税；税收越少，政府越没法提供公共品，百姓越不愿纳税，恶性循环。实际上，政府提供必要的公共品，收益会远大于成本。

所以，我们要把税收和支出联系起来，让民众看到纳税后带来的好处，看到纳税的好处大于纳税的成本。例如，农村铺设水泥路、水泥街道，安装自来水、天然气管道等等，让村民们出钱，村民一般情况下都愿意出。如果民众看不到纳税的好处，他们就可能抵触纳税。在美国，有的地方税高，基础设施好，有的地方税低，基础设施差，民众就“用脚投票”，选择自己的居住地。

另外，如果政府的财政信息公开透明，民众的意见能反映到政府税收和支出政策的制定过程，其纳税积极性就会提高。此外，一些税提高了，别的税可以减少，总税收负担不要增加。

《中国公共财政：改革、挑战与对策》
林双林 著
北京大学出版社2025年6月出版