古代救灾乱象（二）：贪腐横行

来源：人文天空

当下一些学者的研究一大毛病就是混淆文本与实践，很多政策或台账数据表面上好看，但是经不起琢磨。

比如，根据李向军的研究，清代每灾蠲一州县，约免银八千两，年平均免六十余万两，在清代前期的196年间总计约蠲免一亿二千余万两。如再加上所免灾欠,灾蠲总数约在1.5亿至2亿两之间。清代平均每年赈济用银约230万两。（转引自李伯重《信息收集与国家治理：清代的荒政信息收集系统》）

表面上看这些数据很亮眼，然而经不起分析。比如，平均每年赈济230万，且不说数据可能造假，即使是真实的，对比于灾情实际需求，仍显很不足（否则哪需要那么多劝捐）。而且，朝廷拨付的钱加上社会劝捐，这笔赈灾银粮，经过各级官府层层雁过拔毛，真正落到民众头上必定是更加稀少了。“发赈经过上至州县，甚至督抚，下到吏胥、庄主、豪绅，层层克扣，落到灾民手中的赈济已寥寥无几。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）。

本文要讨论的就是救灾过程中严重的贪腐现象。

一、五花八门的贪腐

权力导致腐败，绝对权力绝对腐败。这是颠簸不破的道理。验之于救灾实践，贪腐现象让人触目惊心。有时救灾甚至演变成了一门生意，靠灾吃灾。官吏平时还没那么多机会捞油水，灾情出现，各项救灾经费和物资集中出现，都要经过他们之手，在没有外部有效监督的情况下，救灾中的贪腐比之于平时甚至就更多更严重了。

上文提到明清时期繁琐的救灾流程，又是勘又是核，其本意是要规避各种贪腐，然而不但延误救灾，而且还增加贪腐机会。检索史料可以发现，从报灾、勘灾到赈灾、蠲免，从常平仓义仓到各种防灾水利工程，只要是权力过手之处，无不可见官吏的贪污腐败。以下试举几例。

（1）报灾。虽然偶发瞒报，但更常见的是虚报。夸大灾情以便捞取利益。官官相护，上下分赃，这时候所谓勘核也形同虚设了。

古人即有此认识：“地方官不论年之果否荒熟，总以捏报水旱不均，希图灾缓，籍此影射。督抚不察灾之虚实，擅以掩饰奏请，从中谅可分肥。绅官更生觊觎，刁劣者不独不知输纳，益且婪诈县州浮收。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

最有名的虚报案是发生在乾隆年间的“甘肃冒赈案”：乾隆年间，朝廷允许甘肃商民缴粮捐纳监生（变相的卖官），就地解决粮食短缺问题。甘肃布政使王亶望将捐纳折银，获取巨额银两，然后上下串通，侵冒分肥，再通过大肆虚报灾情，编造灾民领取救济粮食的假台账，以此洗白。“开捐之始即收折色，并未交粮。其时王亶望将实收总交兰州府存贮，给发各州县或多或少俱系藩司主政”，而各州县领回的“监粮”，“未见买补归仓，盘查结报皆系具文”，放赈时“各属报灾分数俱由藩司议定具奏补行取结，并未亲往验看，放赈亦不监视”。“经查，自乾隆三十九年四月开捐纳粮，在王亶望、王廷赞两任布政使主持下，将每名监生报粮43石，改收折色银47两，另加收办公银、杂费银8两，合计每名共收银55两。至乾隆四十六年初，甘肃省共有274450名报捐生，收银15094750两，合计侵贪2915600两。为弥补破绽，王亶望还向户部请求添建官仓26座，以收储子虚乌有的所谓‘监粮’，大肆套取国家库银。”（聂达《王亶望“折监冒赈”案的启示》）

（2）勘灾。勘查灾情是划分受灾分数，灾户的极贫、次贫的等级，它是发赈的依据，也是官吏上下其手的大好机会，甚至靠荒吃荒，出现“卖荒”现象。

杨景仁《勘灾》说:“大抵勘灾之弊，半由于书吏需索牵混，往往以熟作荒，以荒作熟，以轻为重，以重为轻，预留征纳条漕，办理蠲缓舞弊图利之地。富者出钱买荒，冀免输纳；贫者无钱注荒，转比追。”“每遇蠲缓之年，书吏辄向业户索取钱文，始为填注荒欠，名为‘卖荒’。出钱者，虽丰收亦得缓征；不出者，虽荒欠亦不获查办。甚至不肖州县，通同分肥。”“若胥吏则更无顾忌，每每私将灾票售卖，名曰‘卖灾’；小民用钱买票，名曰‘买灾’；或推情传给亲友，名曰‘送灾’；或恃强坐分陋规，名曰‘吃灾’。至僻壤愚氓，不特不得领钱，甚至不知朝廷有颁赈恩典。”（以上史料转引自谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

（3）赈灾。朝廷通由财政拨款（小额）和社会劝捐（大额）凑齐钱粮，下放给受灾地区，这些钱粮由地方官府里一个个具体官吏操持执行，其间的克扣贪腐层出不穷，“在本府衙门留一半，大约幕友、丁役皆有所私之人；以一半交委员，委员亦有所私，再留一半，穷民得者寥寥矣。”（赵晓华《清代救灾人事制度的成效及困境》）“凡官府赈济，当其发粮也，则既偷窍于吏胥；及委役之散粮也，则又克减于委役。盖窍克者十恒居其半矣。”“迨大吏委员查勘，举凡一切供应盘费，又率皆取给于赈银，而饥民愈无望矣。”1899年(光绪二十五年)奉命查办山东赈务的溥良,曾揭露不少地方官吏“竟有按亩按户摊派钱文而取给于所领之赈款以为盘费者。”由于多方克扣,“灾重之地，所委各员往往以人多款少，禀清酌减钱数，或每大口仅给钱数百文，或每户仅给钱数百文；并有泊舟村外，量取少千文，数十千文，付之村人，领回分给，至有每口仅分钱数文、数十文者。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

（4）蠲免。针对灾患造成民众巨大损失，朝廷为显仁义爱民，也时常会下发蠲免政策，免除当年或来年税收。本文开头提到一项研究说“在清代前期的196年间总计约蠲免一亿二千余万两”，看似数额巨大，然而这只是台账数据，实际执行过程中政策严重扭曲，受灾民众真正享受到实惠很少，很多是蠲免与官吏勾结或有利益输送的无灾富民。其间官吏上下其手又获利颇丰。马俊亚教授说“蠲免赈济虽然带有基本的仁政和人道意识，但其实际效果却非常之小。所有政策必须由官僚集团来施行，这个集团有着与生俱来的自利本性，往往对各类政策进行或明或暗的篡改、狙击、扭曲和加码，使政策的初衷与结果形成巨大的反差。”“据宝应、高邮、江都、兴化、桃源、睢宁等地清查，各县均有侵冒蠲灾钱粮之事，‘每县数百、数千，更有一二万两之多者。此系通省积弊……凡报灾之州县，其弊相同。’” （《清代荒政实践及其误区》）

有学者总结其间的作案手段：一是在蠲缓的通知下来之前提前征收，又不抵作第二年的正赋，把征收的钱粮归为己有。二是“秋压誊黄”，即当接到蠲免的公告后迟迟不予公布，照常征收钱粮。这些弊端，当时的官员都有不同程度的揭露，蠲免的“奉旨日期以及蠲免分数，村野小民无由周知，而不肖官吏籍以因缘为奸，或于部文未到之前催比更急，私图肥己，且有奸猾书役籍名垫纳，加倍索赏等情。”（谷文峰郭文佳《清代荒政弊端初探》）

（5）水利工程。历史上中国水患频发，面对天灾，朝廷会拨发经费用于各类水利工程。但里面的贪腐也是让人咋舌，甚至可以说形成了靠河吃河的利益集团。以清代黄河治理为例。从康熙到道光，朝廷投入经费是越来越多，然而效果却越来越差。所谓“黄河决口，黄金万斗”。不少河道官员甚至盼望黄河决口，以便侵贪经费。贾国静教授形容乾嘉年间的河工弊政为“全员贪污”。“清中期，清廷投入巨额河工（治理黄河工程）经费，但未能扭转黄河越治越坏的趋势，反而人为地增加了制度的运转成本，助长了河务的腐化之风。”“为应对河患，清廷一再扩张机构建置，加大财政投入，河务越来越成为一个‘金穴’，各色人等趋之若鹜，以致于衙门日益臃肿庞杂，运转成本不断增加，办事效率却大大降低，河工弊政迭现，一片乌烟瘴气。”（ 《河堤上的腐败：乾嘉年间河务“全员贪污”》）

数额甚巨的河工经费使河务成为“利益之渊薮”，各色人等趋之若鹜。比如南河机构原定60名官员，然而实际却远远超出这个数目，在120人左右，河官自行聘任的幕友、亲戚、佣人等外工人数也急剧增加，人浮于事不仅损害了河政体制的行政效率，也为贪冒舞弊现象提供进一步发展的温床。综观河务这一场域，上至河督下到河员几乎无不伺机中饱私囊，从日常修守到另案工程无不弊端重重，据时贤冯桂芬观察，道光时期“两河岁修五百万，实用不过十之一、二，其余皆河督以至兵夫，瓜剖而豆分之”。（贾国静《清代河政体制演变论略》）

诸君看看，五百万经费，层层贪腐下来竟然只有十分之一二用于治理！学者做研究岂能只看五百万这个台账数据而无视背后实际。

二、贪腐背后的制度性原因

官员贪腐，屡禁不止，即使是救灾经费，照贪不误，甚至更贪，说到底这是制度性弊病。古代中国皇权独大，没有外部有效约束，作为统治工具的官僚权力也水涨船高。官员只向上负责，只受上级监管，而所谓上级其实也是利益共同体的一员，官官相护，这种内部自我监管，注定无法有效监督，必然产生各种贪腐各种潜规则。

学者张宏杰说“虽然中国古代王朝通常都很重视监督机制建设，御史台、都察院在历代都是朝廷重要的衙门，但几乎每一个王朝，监察系统发挥的作用都非常有限，甚至根本就是空转。中国传统的权力制约机制是封闭的，它排除外来力量的参与，特别是拒绝引入民间的监督力量，因此是一种体制内的自体监督，效力自然非常有限。所有官员都处于同一权力体系之内，受到‘官大一级压死人’这个游戏规则的左右，监察官员打‘大老虎’，随时可能为其反噬。所以传统时代，大多数时候监察官员只能‘打打苍蝇’。万历年间，左副都御史丘橓曾经说：‘（官场）贪墨成风，生民涂炭，而所劾罢者大都单寒软弱之流。’”（《顽疾——中国历史上的腐败与反腐败》自序）

古代王朝看似有成熟完善的典章制度，但从文本到实践，隔着一条无法跨越的鸿沟，其中的关键问题便是这些文本里的内容都只是讲政治权力内部如何防范、如何监督，完全没有引入外部力量，没有选票，没有问责，没有独立司法，没有媒体监督，没有独立自主的民间组织。总之，所谓的典章制度只有术，没有道。在如此一个权力不受外部约束的制度环境里，一个官员不但贪腐的机会很多（因为利出一孔、手中掌握配置资源的权力大），而且一旦贪腐了，通过官官相护也很难受到严厉制裁，这就意味着处罚概率低。风险低而收益大，谁不想腐，谁不想吃拿卡要。

所以说到底，救灾过程中的贪腐横行正是专制政体的必然顽疾。权力诱发欲望膨胀，道德苍白无力，内部制衡失效。