批复！中西部第一区，诞生了

作者：余飞

01

中西部第一区，诞生了

被按下多年的行政区划调整，又开始了。

11月6日，重庆官方宣布了经国务院批复的重大行政区划调整：

第一项调整，依托两江新区国家级新区，撤销江北区、渝北区，设立两江新区，管辖原江北区、原渝北区（不含大湾镇、统景镇、大盛镇、兴隆镇、茨竹镇）和北碚区的水土街道、复兴街道、蔡家岗街道、施家梁镇、童家溪镇的行政区域。

第二项调整，将与北碚区国土空间定位趋同的原渝北区北部大湾镇、统景镇、大盛镇、兴隆镇、茨竹镇5镇划归北碚区管辖。

两江新区原本是国家级新区，是功能区。2010年6月18日挂牌，是我国第三个、内陆第一个国家级开发开放新区。

原本的功能区批复区域为长江以北、嘉陵江以东，包括江北区、北碚区、渝北区3个行政区部分区域，面积1200平方公里、常住人口333万人，其中直管区面积638平方公里、常住人口108万人。

此次调整后：

两江新区从功能区升格为行政区，管辖范围基本覆盖了之前的批复区域，且有所扩大。两江新区辖31个街道、11个镇，面积约1360平方公里、人口约352万。

调整之后，两江新区成为中西部经济、人口第一区。

如果参加全国排名，从人口角度看，仅次于上海浦东新区、深圳宝安区、深圳龙岗区、广州白云区、佛山南海区、位居全国第六，超过朝阳、顺德、海淀、番禺等。

两江新区2024年的GDP大约5100亿元，可以排在全国城区第12名。

02

为何要调整

为何要调整？

本号认为，背后有两大逻辑：

第一，破除区域之间“内耗”，简化程序，集中力量。

重庆日报在11月7日发布的文章《新区划承载新期望 新引擎引领新发展——写在重庆部分行政区划调整之际》中，给出了详细解释：

经过十多年发展，这种空间范围内条块分割、职责边界不清的粗放管理方式，带来了空间上的碎片零散，管理重叠与管理真空并存的情况不时出现，理顺开发区与行政区管理体制机制愈发迫切重要。

与此同时，随着中心城区城市化、工业化步伐加快，两江新区可开发利用的空间出现不足；江北区人口密度过大甚至超过上海市，导致交通拥堵等大城市病；渝北区南部片区和北部片区二元结构突出；北碚区二三产业发展较弱……两江新区与3个行政区在规划布局、产业发展、要素配置、土地利用、交通设施、公共服务等方面统筹协同效果不佳。

简单总结就是，随着时代发展，原本碎片化的直管区已经不适应当下重庆的产业布局。同时，功能区与行政区的权责不明，导致某些片区都可以管都没法管，影响了片区的经济发展。

比如区中有区，片区权责难以厘清，直管区与拓展区的政策落差等等，诸多拉扯与牵绊，会让一件原本容易执行的事情，陷入漫长的内耗与等待。

这一次区划调整，就是一次管理权与责的梳理，去内耗、简化行政上的流程，充分释放两江新区的发展空间，以便承担着“内陆开放门户与西部发展高地”重大历史使命的两江新区，更好地做强重庆。

环顾全国，重点城市的功能区发展到一定阶段升级为行政区，存在着一定的趋势。

在重庆之前，上海浦东新区、天津滨海新区均从功能区切换到了行政区。

广州的南沙区也是行政区，与浦东、滨海、两江不同的是，南沙最先就是行政区，后来获批为国家级新区，叠加了功能区的身份。

最近发生的功能区转向行政区事件，是深圳的龙华区、坪山区以及南昌的红谷滩区。

在转变为行政区之前，龙华新区、坪山新区作为功能区，行政上分别归属于宝安区、龙岗区。

2017年国务院批复，龙华区、坪山区挂牌成立，完成了从功能区到行政区的转变。

南昌的红谷滩2019年获得国务院批准，从功能区转变为行政区，如今已经是南昌市和整个江西省的行政中心。

第二，强中心。

之前在分析中西部省自治区的时候，我不断强调过，对于内陆地区地形复杂、经济偏弱的省份来说，强省会是最好的选择。

比如四川，处在第一级青藏高原和第二级长江中下游平原的过渡带，高低悬殊，西高东低的特点特别明显。西部为高原、山地，海拔多在3000米以上。

能够提供给四川发展的，就是四川盆地，也即成都平原这一带。而成都自古便是川地的核心地带。

无论是地形构造的客观现实，还是抵御沿海虹吸的主观需要，四川的强省会战略都是明智之举。

再比如最近再度强调强省会的甘肃，同样如此。以乌鞘岭为分界线，此界线的西北是干旱区，地广人稀是必然的，自然生态并不宜居。

对于西部其他地区而言，整体上地形地貌复杂。

有限的产业若不集中在省会与首府，不强省会强首府，对于缺钱、缺产业、缺人才、缺环境的中西部地区，如何才能招架得住东部的人口虹吸？

所以，我们看到，西部地区几乎无一例外都是强省会路线。

全国省会与首府首位度最高的10个地方，西部占了6个。

制图：城市财经；数据：各地统计局

重庆作为全国面积最大的直辖市，无论是土地面积、人口规模还是行政级别，都与省雷同。

我之前说过，重庆的主城9区也即现在调整后的主城8区可以视作重庆的“省会”。

从这个角度看，重庆其实也是在走“强省会”路线。其人口流向也体现了鲜明的“强省会”特点：

2022年年末全市常住人口3213.34万人，其中城镇常住人口2280.32万人，乡村常住人口933.02万人。

2023年全市常住人口3191.43万人，城镇常住人口2287.45万人，乡村常住人口903.98万。

2024年常住人口3190.47万人，城镇常住人口2301.49万人，乡村人口888.98万人。

两相对比会发现，2022年至2024年，重庆的城镇常住人口增加了21.17万人，乡村人口减少了44.04万人。

流失人口集中在农村。重庆乡村流失的人口，一部分进入了“省会”，一部分则流出了重庆。

而这一次调整，则是对其“强省会”、强中心的再一次支持。正如重庆官方提到：

以行政区划调整为切入点，通过管辖区域集约化的空间重构和管理体制权责一体贯通的体系重构，切实解决“条块分割、权责不清、多头管理”的难题，发挥直辖市扁平化管理优势，强化产业引领、科技创新、通道赋能、门户枢纽、综合服务等核心功能，促进优质资源要素的合理流动和高效集聚，高水平打造具有国际影响力的活跃增长极和创新动力源，成为重庆乃至西部地区高质量发展引领区、改革开放新高地，以点带面推动全市域形成优势互补、协同高效的区域经济布局。

重庆虽然版图8.24万平方公里，但重庆山丘众多。

全市山地、丘陵面积大，平原、台地面积小，各地貌类型中，平原、台地、丘陵、山地占全市总面积的比重，分别为3.74%、5.33%、15.6%、75.33%。也就是说，山地占重庆市总面积的比重超过了七成。

所以重庆别名山城。

搞三峡大坝之后，退耕还林、保护环境又是重庆重要的政治任务之一。所以，重庆太需要土地来发展工业了。

占比仅3.74%的平原主要分布在渝西以及嘉陵江、长江沿岸的河谷地带，后者正是两江新区所囊括的地带。

随着行政区划调整，两江新区所包括的原江北、渝北大部分地区以及北碚的工业地带行政区划壁垒打破。

这有利于整合区域内的土地资源，实现产业用地的高效规划，激活中心城区内生动力和发展潜力。

区域的集中连片有利于统一的规建管治，有利于城乡统筹、产城融合、职住平衡。龙兴、水土、鱼复3个片区储备了相当可观的工业用地存量，为两江新区未来发展提供了用地空间上的保障。

以便打造出一个全市经济的发动机、领头羊，可以增强中心城区的辐射带动作用，最终实现助力重庆打造新时代西部大开发重要战略支点、内陆开放综合枢纽。

03

行政区划调整序幕拉开

本号认为，重庆行政区划调整，释放了一个强烈信号：

新一轮行政区划调整序幕拉开。

这里包括两个方面：

第一，可能会有更多的功能区转变为行政区。

多区重叠、权责不明带来的执行力低效与内耗，不仅存在于重庆，而是很多拥有国家级新区、功能区城市共同存在的问题。

前不久召开的重要会议强调，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，要巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动，推动事关中国式现代化全局的战略任务取得重大突破，为基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础。

要实现这一步目标，需要全国各城市共同努力，尤其是头部城市。

目前，全国批复的19个国家级新区中，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区均已转变为行政区。

未来南京的江北新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、长沙湘江新区、福州新区、昆明滇中新区、哈尔滨新区、兰州新区后续转变为行政区的概率很大。

至于成都的天府新区、西安的西咸新区、贵阳的贵安新区、南昌的赣江新区由于横跨两市，情况相对复杂，即便转变，审批的时间也会相对长一些。

第二，人口快速下滑的中小城市行政区划调整。

全国人口已经三连降。

本号之前梳理过一个数据，过去三年，公布常住人口数据的311个城市，有108个增长，2个持平，201个城市减少。

全国人口减少城市占比约三分之二。

制图：城市财经；数据：各城市统计局

随着全国人口不断收缩，一些人口减少特别严重的农村、乡镇乃至城市，会被合并消失，这是全世界范围内的大趋势，也是过去在做，将来我们仍要做的事情。

今年3月19日，民政部部长在学习时报发表署名文章，明确提到：

探索人口收缩地区行政区划优化路径。

这里的优化，究竟是如何优化，民政部没有展开叙述。

不过，客观来说，可选择的路径并不多，基本都是分两步走：

1，大幅精简人口收缩严重地区的行政单位和人员。

这一点，从2023年就已开始，尤其是很多人口小县。具体可以参考之前的文章

2，合并。

此外，8月份国务院发布的《关于推动城市高质量发展的意见》中也提到：

推动中小城市结合常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局、公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置。

所释放出来的信号，也大差不差。

9月2日，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任高国力进行了独家专访在回答每日经济新闻的专访中明确：

从城市发展趋势来看，人口流失、资金外流、土地闲置的这一类城市，今后也会面临撤并或整合的可能。这是国际规律和经验，我们要尊重规律、顺势而为、因势利导。

其实，这事儿在人口已经持续减少十多年的日本，早就发生了。

2014年日本民间机构发布预测报告，将有896个市将消失。需要解释一下的是，日本的市和我们的市概念不一样。

日本的市、郡、特别区相当于我国的县，而日本的都、道、府、县相当于中国的省，在日本县的级别比市要高，与我们正好相反。

2024年，韩国发出了两次人口警告。

第一次警报：2024年6月19日，韩国当时的总统尹锡悦宣布，韩国进入“人口国家紧急状态” ，将启动全力应对体系，直到低出生率问题解决为止，并将成立了“人口战略企划部”。

第二次警报：韩国雇佣信息院去年6月底发布的一份报告报道，随着低生育率和人口老龄化加剧，韩国第二大城市釜山因人口萎缩显现出“进入消失阶段”的迹象。

一国之总统，如此重视人口危机，可见韩国人口问题有多严重。

我们这边，乡村的消失与合并，早就在发生。

2013年，人民网等多家官方媒体就披露过一组数据，自2000年至2010年，我国自然村由363万个锐减至271万个，10年间减少了90多万个，其中包含大量传统村落。

此外，2022年12月，黑龙江伊春市的乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处因为人口减少因素，被撤掉街道，合并成了两个镇。

随着出生人口下降趋势难以阻挡，未来全国人口减少的幅度会继续加大，收缩型城市会越来越多，行政区划调整，已经是势在必行。

首当其冲的便是东北、西部和中部一些人口收缩较快的地区。

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