毛羽 | 城市更新：激发城市创新活力的新引擎

2025年9月21日，以“应变·焕新”为主题的第十届清华同衡学术周在京开幕，23日上午“创新生态·动能升级”主题论坛成功举办。清华同衡城市设计所所长毛羽以《城市更新：激发城市创新活力的新引擎》为题做报告。她强调，城市更新不仅关乎宜居与文化传承，更是提升城市创新要素配置效率、培育新质生产力的核心路径，未来需将其深度融入创新发展的战略之中。

毛 羽

清华同衡规划设计研究院城市设计所所长

1. 引言：城市更新被纳入“创新”任务的政策背景与内涵转变

随着中央城市工作会议中明确提出我国城市发展已进入到以存量提质增效为主的新阶段，城市更新已上升为城市发展的核心战略之一。在其后的重点任务部署中，城市更新被置于“创新”范畴，而非“宜居”、“美丽”。这反映出国家对新时期城市更新的定位已超越传统的文化传承与物质环境改善，更强调其作为激发城市创新活力、提升经济动能、促进产业升级的重要抓手。

我国当前城市发展面临从“量”到“质”的深刻转型。过去依靠土地扩张和增量建设的发展模式已难以为继，城市更新成为破解空间资源约束、实现可持续发展的重要途径。然而，与以往侧重于历史保护、环境改善的城市更新不同，新一轮城市更新更注重通过空间重构促进创新要素集聚、通过功能再造培育新兴产业动能、通过成本控制增强城市创新竞争力。本报告旨在从城市更新与创新互动关系的视角，探讨其在新阶段支撑城市高质量发展的路径与机制。

1. 中国城市创新发展的特征与挑战

2.1 中国特色的城市创新模式：政府主导与空间载体的双重属性

与国外市场主导、区域自组织形成的创新集群（如硅谷、波士顿128走廊）不同，中国的创新体系具有鲜明的国家主导特征。这种差异主要体现在三个方面：

首先，在创新组织方式上，我国实行“国家战略——城市落地”的垂直传导机制。中央政府制定创新发展战略，地方政府通过制定配套政策、提供土地和资金支持、建设基础设施等方式，主动引导创新要素集聚。这种模式在短时间内实现了创新资源的快速集中，形成了规模效应。

其次，城市在创新体系中扮演双重角色。一方面，城市是创新活动的物质空间载体，为创新企业提供办公场所、研发空间和生产设施；另一方面，城市又是创新政策的行政执行单元，负责落实国家创新战略，配置创新资源。这种双重属性使得城市空间成为创新政策实施的重要媒介。

最后，我国的创新体系具有明显的层级性。从国家级新区到省级开发区，再到市级产业园，形成了多层次、网络化的创新空间体系。这种体系既保证了创新资源的合理配置，又适应了不同区域的发展需求。

2.2 增量时代创新空间配置的路径依赖：低成本土地扩张与园区化治理

过去三十年，我国创新空间的发展主要依靠城镇化快速推进带来的土地增量供给。这一时期形成了以产业园区为核心的空间配置模式，其特点主要体现在：

土地供给方面，依靠相对低廉的土地成本，政府能够快速大规模建设创新空间。数据显示，从20世纪90年代至今，全国共设立3846个新城新区，其中国家级新区19个，高新技术开发区178个，经济开发区232个。这些园区成为吸纳创新企业、集聚创新要素的主要载体。

治理模式方面，形成了“管委会+平台公司”的双重治理结构。管委会作为政府派出机构，负责行政管理与服务；平台公司则负责园区开发建设和运营管理。这种模式既保证了行政效率，又引入了市场机制，成为推动园区快速发展的重要制度保障。

空间布局方面，产业园区多采用功能分区明确、基础设施完善的规划模式。这种模式便于规模化开发和管理，降低了企业入驻成本，促进了产业集聚。然而，这种标准化、规模化的空间生产模式也带来了创新空间的同质化问题。

2.3 存量阶段城市创新面临的四大挑战

2.3.1 空间供给与企业需求的结构性矛盾

在“三区三线”划定与特大城市减量发展的背景下，城市空间总量趋于稳定。根据自然资源部数据，全国城镇开发边界划定工作基本完成，这意味着新增建设用地规模将大幅缩减。与此同时，创新企业数量持续快速增长，每年全国新增高新技术企业达到2.4万户，年均增速5.7%。这种空间供给刚性约束与创新需求弹性增长之间的矛盾日益突出。

以北京为例，在实行减量发展规划后，年度新增建设用地规模不足高峰期的三分之一，但科技型企业年均增长率仍保持在8%以上。这种供需失衡导致优质创新空间租金快速上涨，部分初创企业被迫向成本更低的区域转移。

2.3.2 创新空间成本持续攀升

成本问题已成为制约城市创新能力的重要瓶颈。具体表现在：

房地产成本方面，2000年至今，北上广深等一线城市房价平均涨幅超过7倍，办公场地租金涨幅达4倍，而科技行业人员薪资涨幅仅为2-3倍。这种成本收益的失衡使得创新企业面临巨大的经营压力。

创新生态成本方面，高密度创新环境虽然有利于知识溢出和协作创新，但也推高了整体运营成本。创新企业不仅需要支付更高的空间使用成本，还要承担更高的人力成本和生活成本。这种成本压力在一线城市尤为明显。

长期竞争力方面，过高的空间成本可能促使创新企业外迁，导致城市创新活力下降。如何在高成本环境下保持创新吸引力，成为特大城市面临的重要课题。

2.3.3 产业空间与功能适配性不足

创新产业的特点决定了其对空间需求的特殊性：

创新周期方面，技术迭代速度加快，企业平均生命周期缩短至3-5年，而土地产权周期通常为20年以上。这种时间尺度上的不匹配导致空间功能滞后于产业需求。

空间弹性方面，传统产业空间设计难以适应创新企业的快速成长和转型需求。许多园区空间格局固定，改造灵活性差，无法满足创新企业随发展阶段变化而产生的空间调整需求。

功能混合方面，创新活动需要研发、试制、展示、交流等多种功能的有机融合。而传统规划强调功能分区，导致创新空间缺乏活力和多样性。

2.3.4 传统规划理念与创新要素配置脱节

当前城市规划管理体系与创新空间需求之间存在多重矛盾：

用地分类方面，传统的工业用地、商业用地等分类方式无法适应创新企业的复合功能需求。许多创新企业难以明确归类，导致在空间准入和政策适用上面临障碍。

职住平衡方面，传统的1：2等比例关系难以满足创新人才对生活品质和工作环境的新要求。创新人才更倾向于选择交通便利、配套完善、环境优美的混合功能区。

规划管控方面，基于刚性指标的控制性详细规划缺乏应对创新活动不确定性的弹性。规划调整程序复杂、周期长，无法及时响应创新企业的空间需求变化。

1. 城市更新助力城市创新的四大路径

3.1 空间再造：通过更新释放存量空间潜力

城市更新为存量时代创新空间拓展提供了新的可能。具体而言：

空间资源挖掘方面，通过改造旧厂房、闲置办公楼、低效园区等存量空间，可以释放出大量适合创新活动的空间资源。以上海为例，通过“工业上楼”政策，将存量工业空间改造为研发办公空间，年均释放创新空间超过100万平方米。

空间品质提升方面，城市更新不仅关注空间量的供给，更注重质的提升。通过优化空间设计、完善配套设施、改善环境质量，可以显著提升创新空间的吸引力和使用效率。

空间网络构建方面，城市更新有助于打通创新空间与城市功能区的联系，形成创新空间网络。通过将分散的更新项目串联成线、编织成网，可以增强创新空间的系统性和协同性。

3.2 成本控制：以更新手段降低创新空间门槛

3.2.1 产业空间成本优化

城市更新在控制创新空间成本方面具有独特优势：

更新模式上，自有产权改造、协议更新等模式避免了土地招拍挂产生的高额成本。以深圳为例，通过“工改工”城市更新项目，创新企业入驻成本比新建园区降低30%以上。

政策支持上，各地出台的城市更新政策普遍包含成本调控措施。如北京对老旧厂房改造给予容积率奖励，上海对存量空间改造提供资金补贴，这些都有效降低了创新空间成本。

典型案例表明，低成本空间是培育创新企业的重要土壤。北京798艺术区最初依托低成本的工业厂房，吸引了大量艺术家和创意企业入驻，逐步发展成为文化创意高地。深圳华强北通过更新改造，保持了相对较低的运营成本，成为硬件创新和创业的重要基地。

3.2.2 生活成本调控

创新人才对生活成本非常敏感，城市更新在调控生活成本方面发挥重要作用：

住房保障方面，通过城中村改造、老旧小区更新等项目，可以提供多元化的住房选择。广州在推进城中村改造时，专门保留一定比例的低成本租赁住房，为青年创新人才提供居住保障。

生活配套方面，更新改造传统商圈、菜市场、社区商业设施，既改善了生活环境，又控制了生活成本。成都通过改造传统街区，保留特色小店，维持了相对合理的生活成本水平。

公共服务方面，结合城市更新完善教育、医疗、文化等公共服务设施，提升了创新人才的生活品质。杭州在城西科创大走廊更新中，同步建设优质学校和医院，增强了区域吸引力。

3.3 功能适配：政策创新推动空间弹性匹配

城市更新为破解创新空间功能适配难题提供了政策突破口：

管理创新方面，各地探索弹性规划管理机制。北京发布《城市更新条例》，明确老旧厂房转型高精尖产业的路径，建立跨部门协同机制，实现产业需求与空间使用的快速匹配。

标准创新方面，修订不适应创新需求的规划建设标准。上海出台《都市工业园区设计和建设标准》，允许研发、中试、办公等功能适度混合，满足创新企业的复合空间需求。

审批创新方面，简化存量空间改造的审批流程。深圳推行"容缺受理""并联审批"等改革，将更新改造项目的审批时间缩短50%以上。

3.4 要素重组：以更新促进创新生态融合

城市更新为创新要素重组提供了重要契机：

功能融合方面，通过更新打破传统功能分区，促进研发、制造、消费等功能的深度融合。上海实践"都市工业"理念，将小型制造模块嵌入城市肌理，实现创新链各环节的空间整合。

资源整合方面，城市更新促进创新资源与城市资源的有机结合。天津投入一定量的专项资金，盘活高校周边闲置资产，建立产学研协同创新空间，促进科技成果转化。

生态构建方面，通过更新培育创新生态圈。上海利用旧城更新项目打造“硅巷”模式，将创新空间嵌入历史街区，形成独特的创新文化氛围。

1. 结论：城市更新与创新发展的双向赋能

随着城市发展进入存量时代，城市更新与创新发展的深度融合将成为推动城市转型升级的重要动力，两者双向赋能方式具体表现为：

首先，城市更新已成为创新要素配置的关键手段。在土地存量时代，城市更新的质量直接决定创新空间供给的效率与成本，进而影响城市创新竞争力。通过空间再造、成本控制、功能适配和要素重组等路径，城市更新能够有效破解创新空间供需矛盾。

其次，创新应当成为城市更新的核心目标之一。未来城市更新需要超越单一的物质环境改善或文化传承目标，主动纳入产业培育、创新功能植入等维度，实现经济、社会、空间效益的多元共赢。

最后，城市更新与创新发展需要建立良性互动关系。城市更新为创新发展提供空间载体，创新发展为城市更新注入持续动力，二者相互促进、协同演进，共同推动城市高质量发展。

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编辑/排版｜李刚

封面图｜云摄影

供稿｜清华同衡 详细规划与设计分院 城市设计所