长三角议事厅｜从圈到群：长三角区域一体化战略如何深化

日前，长三角区域合作办公室会同沪苏浙皖三省一市发展改革委等部门，共同编制并印发了《建立健全都市圈同城化发展体制机制提升长三角城市群一体化发展水平行动方案》（以下简称《行动方案》）。这一重磅文件的出台，标志着在政策引导上，长三角一体化发展进入了以都市圈同城化为核心驱动力的新阶段。

事实上，2025年7月份召开的中央城市工作会议就明确提出，要“着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，2025年8月份中共中央、国务院印发的《关于推动城市高质量发展的意见》进一步提出“稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展”“发展壮大现代化都市圈”，明确要求长三角打造世界级城市群。从这一系列部署能清楚地看到长三角区域协同发展的政策导向：以都市圈为突破口，带动城市群整体跃升，释放区域发展新动能。

核心引擎：都市圈决定城市群能级高度

作为中国经济最具活力的区域之一，长三角区域常住人口约2.38 亿，地区生产总值达33.17万亿元，占全国比重24.6%。这片区域内聚集了6个都市圈、9座万亿GDP 城市，坐拥上海港、宁波舟山港等世界级海港，依托长江黄金水道及密集的内陆水陆通道，形成了联通内外的交通物流网络，为打造世界级城市群奠定了坚实基础。

我们的研究表明，城市群的整体能级很大程度上取决于群内中心城市或核心都市圈的能级。中心城市的辐射带动作用越强，周围的城市就越能吸引人口流入，形成良性循环，反之则会导致城市群发展动力不足。因此，激活长三角世界级城市群的潜力，关键在于为核心都市圈“松绑赋能”，构建内外联动的互补生态。

人口上，可以逐步放松对中心城市人口规模的限制，同时考虑到高低技能劳动力互补的重要性，通过廉租房供给、公共服务均等化等措施，保障低技能劳动力的安居与发展权益。

土地上，应遵循经济规律，按照人口规模供给建设用地，增加土地用途转换的灵活性，增加中心城区容积率，按都市圈而非单个城市核算土地开发强度与工业用地占比，实现土地资源的高效利用。

产业上，需强化“生产性服务业+先进制造业”协同，把握研发、贸易、金融、信息等现代服务业与先进制造业的互补关系，同时激活平台经济与人口密度、低技能劳动力的联动效应，形成具有国际竞争力的产业集群。

长三角都市圈的建设，还需要面向未来，面向年轻人，面向一个更加多元化全球化的世界。当前，物流、人流、信息流、消费流都在加速向中心城市集聚，且越专业的流量越倾向于流向中心城区。随着消费场景不断演变，年轻人主导的直播、短视频、动漫和二次元文化正悄然重塑中心城市的流量格局。面对更加多元化、全球化的未来，如何兼顾传统集聚优势与新兴消费需求，已成为当前的重要课题。

动力源泉：城市群内有序竞争激活一体化活力

长三角城市群的特殊之处，在于其包含三省一市，人口规模大约相当于两个日本，规划有六个都市圈，除了少数产业一般在上海等中心城市集聚，大部分产业都可以在不同都市圈之间布局与竞争，这种格局为有序竞争提供了天然土壤。

有序竞争的前提是通过硬件联通和制度建设打破壁垒、构建统一市场。《行动方案》提出的共建“一个群”、共织“一张网”、共促“一站享”、共推“一张卡”，本质上是通过基础设施互联互通、市场规则统一开放、监管执法跨区联动、民生福利共享互认，为公平竞争搭建平台。这种竞争绝非“零和博弈”，而是通过发挥市场在资源配置中的决定性作用，释放统一大市场的规模经济效应，共同做大长三角高质量发展的“蛋糕”。

与此同时，市场驱动的竞争还有利于加速区域一体化进程。产业生态中，上下游企业为提升效率会自发形成跨区域协作；企业为追求规模经济会主动拓展都市圈市场；劳动力为追求更高的工资福利，自然会在都市圈之间流动。通过制度上放松管制、公共服务上减少分割、人才和评价标准上相互承认，可进一步畅通货流、人流、信息流、资金流，以最经济有效的方式建设和治理深度融合的城市群。

关键突破：跨部门协调释放主体活力

都市圈合作涉及多城市、多省份，各方经济社会目标存在差异，如何凝聚共识、释放积极性，成为一体化推进的核心难题。国际经验表明，在经济统计、税收分成、公共服务保障等领域建立跨省市合作框架，是破解协调难题的有效路径。

许多经济社会活动天然具有都市圈属性，比如在中心城市工作消费、在郊区或邻近城市居住、去周边城市休闲的生活方式日益普遍，对应的配套服务与协调机制需要打破行政边界，以都市圈为整体进行规划。

以东京为例，其都市圈从中心往外围70km密密麻麻分布了不同层次、不同类型的轨道交通线路，同时根据通勤的需求开发沿线土地，实施交通管理，所以尽管人口规模超过3700万，并且郊区的居民需要去中心城区工作、消费，却没有出现严重的交通拥堵。

长三角目前在跨地域、跨部门交通协同方面却还存在着明显短板。上海与70公里范围内的苏州之间轨道交通供给有限，杭州与绍兴的地铁、城铁仍存在“同城不同网”的分割感，中心城区交通密度与沿线土地开发效率均有较大提升空间。

重要支撑：城乡融合夯实共同富裕基础

长三角“一个群”的建设，既包括都市圈之间、都市圈内的一体化，也涵盖城市与县城的协同发展。当前，区域内大量县城的发展水平差异显著，需分类施策推动城乡融合。

邻近核心城市的县城如昆山，凭借人口规模大、产业基础好的优势，可快速融入都市圈发展体系。具有专业特色的县城如义乌与东阳、永康与武义，可依托商贸、制造等优势形成连片发展，与中心城市实现分工协作。但是，还有部分外围县城制造业薄弱、人口持续流出，需通过土地改革、环境整治、转移支付等措施，保障外出人口的土地权益，提升本地居民的收入和公共服务水平，强化教育、医疗等长期投资，在一体化发展中实现共同富裕。

我们的研究显示（图1），产业受要素禀赋和集聚经济影响，往往分布不均，外围县城农业耕作规模较大；农业加工制造业更靠近大城市；农业服务业多集聚于上海等中心城市。这意味着，推动外围县城发展，不能只是单纯聚焦于县城本身，而是要设法加强跨城乡的协同，将农业服务业等高端环节的资源有效传导至县域，切实提高都市圈和城市群的城乡一体化水平。

图1 2018年长三角各城市农业制造业和农业服务业企业数量分布（作者自制）

进入一体化发展的新阶段，长三角的关键在“执行”。应以都市圈为引擎统筹人口、土地与产业，以规则一体化打通要素流通的堵点，以跨城通勤和公共服务协同提升城市群的整体效率，并以“县域融入”实现圈、域、群的联动共进。唯有让都市圈“同城化”成为居民可感的日常，让“协同化”成为企业可预期的制度，才能把规划蓝图化为现实景象，让长三角从“量的积累”迈向“质的跃升”，真正成为具有全球竞争力的世界级城市群。

[本文作者李杰伟系上海海事大学经济管理学院副教授、博士生导师，上海交通大学中国发展研究院特聘研究员；龚帅系上海海事大学经济管理学院硕士研究生。本文也是国家社科基金项目“中心城市带动县城分类发展的机制与提升路径研究（24BJY111）”的阶段性成果。]

“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。

来源：李杰伟 龚帅