21评论丨为何要保持制造业合理比重？

罗志恒（粤开证券首席经济学家、研究院院长）

近日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，现代化产业体系是中国式现代化的物质技术基础。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。

第一，战略思维全面深化，产业体系建设、实体经济发展成为“十五五”时期首要战略任务。

在“十四五”规划建议中，首要战略任务是科技创新，创新打头阵，产业排第二，战略思路是以技术单点突破为驱动力，推动实现产业基础高级化、产业链现代化。而到“十五五”时期，首要任务调整为产业体系建设和实体经济发展，科技创新同样重要，但居于产业之后，转变为服务于产业的后置支撑。战略思路转变为以体系化的产业建设为主战场，牵引并承载关键技术的突破。

战略思路调整背后是双重动因的推动：一是发展阶段转变。DeepSeek等成就表明科技革命已进入产业转化的关键阶段，创新必须可落地、能应用，深根于产业土壤中，才能避免科技创新和产业发展“两张皮”，让科技创新真正成为实体经济的支撑。二是竞争范式转变。大国竞争已从技术单点较量，升级为产业链、供应链的综合博弈。面对此起彼伏的科技封锁、贸易冲突与地缘风险，整个产业体系的韧性与竞争力，已成为国家经济安全与发展的决定性因素。

第二，明确制造业的支柱地位，巩固壮大实体经济根基的关键是“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”。

一是从国际经验看，制造业增加值在国内生产总值中的占比既不能过高，也不能过低。该比重一旦过高，将加剧资源环境压力，引发就业市场结构性矛盾；反之若比重过低，则会拖累经济增长，削弱经济的抗风险能力与国际竞争力。根据世界银行数据，日本、德国制造业比重长期稳定在20%左右，为其参与国际竞争提供了支撑。二是从产业发展规律看，制造业保持合理比重的时间越长，工业化的技术和物质积累越雄厚。美、英等国都是靠大力发展制造业，成为经济大国强国；进入后工业化阶段后，其制造业在国内生产总值中的比重下降较快，“产业空心化”问题凸显，产生较多负面冲击。三是从内部发展需要看，我国保持制造业合理比重不仅关乎发展，更关乎安全。我国制造业仍面临“大而不强”“全而不精”等问题，同时关键核心技术受制于人等矛盾仍未化解，保持制造业合理比重仍然紧迫且重要。

第三，规划具体发展路径，现代化产业体系的建设要从优化制造业梯队、促进服务业发展、夯实基础设施、优化市场环境四个方向着力。

一是优化制造业梯队。传统产业方面，要巩固优势，推动技术改造升级，促进重点产业在国内有序转移，提高相关产业全球竞争力；涉及产业8个，包括矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑。新兴产业方面，要完善产业生态，实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动，把新兴产业发展成核心支柱产业；涉及产业4个，包括新能源、新材料、航空航天、低空经济。未来产业方面，要创新监管，为产业发展提供更多试错空间，同时加大创业资金等要素支持；涉及产业6个，分别为量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信。

二是促进服务业发展。《建议》指出，实施服务业扩能提质行动；提高现代服务业与先进制造业、现代农业融合发展水平，推进服务业数智化。服务业发展不仅能解决就业问题，更对降低制造业成本、推动制造业价值链迈向中高端具有重要意义。

三是夯实基础设施。预计未来财政支持力度将向“新型基础设施”倾斜，包括信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施、新型能源基础设施、现代化水网等。

四是优化市场环境。一方面，加强全国统一大市场建设，优化基础制度规则，完善产权保护、市场准入、市场退出等制度，让要素更好地聚集、流动，为产业体系建设提供支撑。另一方面，综合整治“内卷式”竞争，强化反垄断和反不正当竞争执法司法，形成优质优价、良性竞争的市场秩序。