如何理解“保持合理的宏观税负水平”

特约评论员丨杨志勇

编辑丨洪晓文

近日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，“保持合理的宏观税负水平”。关于宏观税负的提法，以前较为常见的是“稳定宏观税负”。宏观税负提法变化的原因是什么？这里首先需要理解什么是合理的宏观税负。

关于宏观税负的讨论很多，多数围绕宏观税负轻重进行。合理的宏观税负也需要基于税负轻重进行界定。宏观税负的轻重不是简单的宏观税负水平数据比大小，而是需要将财政收入、税收收入和财政支出结合起来评估。以财政收入（税收收入）占GDP（国内生产总值）之比表示宏观税负。宏观税负水平较低，并不能说明税负就轻。较低的宏观税负水平，对应的是较少的财政支出，或者说收得少，但支出更少，那么这样的宏观税负水平是不合理的。较高的宏观税负水平，对应较多的财政支出，或者说收得多，但支出也多，这样的宏观税负水平反而可能是合理的，只要财政收入（税收收入）能用在合适的地方。如果合理的财政支出需要缺乏充分的财力保障，就意味着财政收入（税收收入）存在缺口，这样的宏观税负水平就不可能是合理的，必须作相应调整。

财政收支紧平衡在一定程度上是宏观税负水平有待调整的表现。破局财政紧平衡，增收节支无疑是重要路径。党政机关过紧日子，是节支，有助于财政紧平衡问题的解决。但节支不是要降低支出强度。积极财政政策的实施需要保持一定的财政支出强度，这样，支出总量压缩空间就会受限。在此条件下，增收是必由之路。增收应是风物长宜放眼量，短期问题的解决需要有中长期眼光，要在中长期中找到短期的定位。该收的要收上来，让宏观税负日趋合理，应是正确的方向。

杨志勇

（中国财政科学研究院院长、高端智库首席专家）

宏观税负水平具有阶段性特点

过去，财政收入占GDP的比重有所下滑。诚然，市场化改革政府职能转变，意味着财政支出占比可以有一定的下降，但财政收入占比的大幅度下降，则可能会影响到政府职能的履行。

1994年财税体制改革是适应社会主义市场经济体制改革所进行的调整，同时这也是一场提高两个比重的改革。两个比重，即财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政总收入的比重。1994年财税改革之后，减免税权限基本上收归中央，地方政府对税收征管中的影响大为削弱，财政收入占GDP的比重逐步回升。现代国家财政收入的主要形式是税收。宏观税负水平的合理性至关重要。1994年财税改革之后，财政收入稳定机制逐步形成，财政收入占GDP的比重从1994年的10.68%上升至2016年20.97%，为党和国家事业发展提供了较为充分的财力保障，为创造经济和社会两个奇迹提供了强有力的支持。

2017—2024年，宏观税负水平有持续下降。2017年开始，中国大规模减税降费，当年的财政收入占GDP的比重下降至20.36%，这是积极财政政策实施的需要。积极财政政策可以从收入侧，也可以从支出侧进行。收入侧就是减税降费。每年大量新增减税降费，换来了市场活力，促进了经济稳定发展。与此同时，宏观税负水平大幅度下降，2024年财政收入占GDP的比重更是降至16.29%，这一年，税收收入占GDP之比更是降至12.97%。

情况发生了变化，稳定宏观税负的提法就需要作相应的调整。2012年，以财政收入占GDP之比衡量的宏观税负水平为21.42%，而2024年降为16.29%。宏观税负水平下降，但财政支出任务仍然很重，在变化如此巨大的条件下，宏观税负水平的合理性问题因此提出。

宏微观税负问题需统筹看待

宏观税负问题要与微观税负问题结合起来看待。微观经营主体困难时，不适合加税，加税的结果可能是经营主体的消失，未来再也无法从这个经营主体上得到税收收入。这就会导致虽然短期实现增收，但又累积了中长期问题。

微观经营主体需要合理的税负水平。要设法让宏观税负水平和微观税负水平在合理性上取得一致。合理的微观税负水平要让微观经营主体可以正常运行。

不同微观经营主体所能承受的税负水平是有差异的。微观税负水平合理与否不能仅仅观察经营主体所承担的税额（绝对指标），也不能简单地用相对指标来衡量。有的经营主体所缴纳的税收多，相对指标也高，但税负可能完全在承受范围内。投资者关注的是税后资本回报率。微观经营主体可能更关注现金流和经营活力在多大程度上受税负影响。现实中，微观经营主体的个体差异性，决定了很难有划一的微观税负承受水平。现代税收法治的内在特征，决定了部分微观经营主体所遇到的难题，只能用其他方法来加以解决。

宏观税负，特别是税收收入占GDP之比的小口径宏观税负，值得高度关注。在现实中，税收收入占比下降，非税收入占比就可能相应提升，以维持政府收入的稳定。非税收入特别是其中的一次性非税收入稳定性较差。税收收入占财政收入的比重（税性比）往往反映财政收入质量，尽管这一指标存在一定的争议，但税性比高，显示财政收入的质量高，是不争的事实。现实中，人们希望改变税性比的考核，是因为非税收入占比的重要性，以及税收收入占比提升难度大。因此，应该客观看待税性比，对于地方政府的工作评价，应该综合不同指标，以更全面地加以评价。

“十四五”以来，全国新增减税降费及退税缓税缓费超10万亿元，这是完全必要的，是积极财政政策落实的要求。阶段性任务要求有阶段性的宏观税负水平。税费优惠政策如果固化，势必影响政策效果，还可能带来政策成本持续提高的问题，导致政策难以持续。对于实施税收优惠政策减少税收收入，带来宏观税负水平下降，这是政策发挥作用的结果，必须予以充分肯定。而接下来要做的是，评估税收优惠政策的效果，再决定是保留还是取消，即使是取消税收优惠政策，也存在一步到位或逐步实施的问题。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

微观经营主体税负的合理性需横向比较

合理的宏观税负应该与财政正常运行相匹配。横向比较意味着有能力的微观经营主体多纳税，能力弱的少纳税或不纳税。经济结构发生较大改变中，可能出现能力强的微观经营主体所承担的税负与能力不相匹配的问题（这里更强调不同微观经营主体相对指标的比较），即经济增长了，但潜在税源未能转化为税收收入。新业态出现之初，要鼓励和呵护，但行业和企业成长壮大后，税收优惠政策未作相应的调整和优化，就可能会出现这种结果。

新能源汽车与传统燃油车的税负差异就是一个典型案例。在新能源汽车发展之初，税收优惠政策有其必要性，但随着新能源汽车行业的迅速发展，在汽车新增销量中，新能源汽车甚至超过半壁江山，因此税收政策倾斜也应有所调整。应考虑到，新能源汽车还有车辆购置税的减免政策，在一些城市拥有使用上的更多便利，但同时新能源汽车的行驶同样要占用道路、消耗公共资源。实际上，新能源汽车行业蓬勃发展到今天，应有条件和基础更加强调行业的自生能力。

新经济与合理的宏观税负

新经济发展对于未来经济持续发展至关重要。经济结构的调整优化在现实中的表现就是新旧动能的转换。随着新动能出现，新经济逐渐成长为新税源，但如果税制建设长期滞后，那么新税源就无法有效转换为税收收入。同时，旧动能所支持的传统经济税源本来就在萎缩，常规税收收入提供的能力已经在下降，如果没有相应的税制建设，那么税收收入增长就会面对较大的挑战。

人类社会发展史表明，税收收入总是与所处的时代相适应。在农业经济时代，农业税是重要的税收收入形式；在工业经济时代，工业提供了最重要的税收收入来源。如今，服务经济在经济中的比重不断上升，税制如何因应服务经济发展的需要进行建设，就成为一个突出的课题。新经济的出现，也对税收征管提出了新要求。如果税收征管没跟上，那么税源也可能无法转化为税收收入。

通常来说，即使是较低的宏观税负水平，其中仍有一定的水分。有的地方招商引资，表面上看税收收入因此增加了很多，但很可能地方税收收入的90%以上都要通过奖励等各种方式返还给经营主体（投资者）。这就会导致税收收入的“虚胖”，税收收入收到了，但绝大部分已经通过支出一侧返还给相关的经营主体。这表明实际宏观税负水平比名义上的宏观税负水平还要低。保持合理的宏观税负水平，需要挤掉这样的水分。

保持合理的宏观税负水平，需要从公平税负中找增量，让有能力的纳税人缴纳与其能力相适应的税额；需要在新税源中找到税收增量；需要在规范税收优惠政策中减少相应的税式支出；需要适应新情况，加快税制建设步伐，并做好相应的税收征管工作。

SFC

出品丨21财经客户端 21世纪经济报道

编辑丨陈思颖 见习编辑张嘉钰

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