聚焦资金穿透式监管等五大领域，走向“主动控险”

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原文标题：国资监管方式正在变化

近期，国资委党委发表署名文章《以过硬作风有力保障国资央企高质量发展》，其中指明，下一阶段，国资委将着力推动国有企业监管方式从“被动防守”向“主动控险”转变，坚决杜绝监管空白与责任虚化。

2025年，国家层面定调：“推动完善权力配置运行的制约和监督机制，丰富防治新型腐败和隐性腐败有效办法”，“穿透式监管”已成为当前国企治理领域的一个热门话题。

业界认为，国资委此次为下一阶段国企监管指明方向，表明构建穿透式监管体系已是大势所趋，是国企改革必须完成的一项任务。

01

从四大方向“主动控险”

国资委在前述署名文章中强调，国资委党委把中央八项规定精神作为日常“管控标准”，有序实施穿透式监管数智化工程，运用先进算法构建问题线索识别大模型，规范权力运行，强化纪律约束，防控廉洁风险，推动监管方式从“被动防守”向“主动控险”转变。

《企业观察报》梳理，下一步，国资委将从四大方向“主动控险”：

一是强化数据穿透，紧盯“烟酒糖茶”等关键词，健全敏感消费智能识别手段。通过自动筛选资金支付与费用报销中包含“香烟”“高档酒水”等敏感信息，结合分析企业主业范围和经营资质，在海量交易数据中识别筛查违规线索，精准纠治相关问题。

二是强化标准穿透，围绕差旅、会议等易发高敏场景，构建超标准报销监测机制。指导中央企业把履职待遇等经费标准数字化内嵌财务信息系统，差旅费智能匹配财务标准、接待费强制关联审批事由、会议费自动核验会议纪要，强化“单据联动”和“时空校验”，实现智能审批全流程覆盖，避免“滥支冒领”。

三是强化业务穿透，加强业务和财务数据一体化联通，拦截虚构支付事项。加强信息共享、协同联动，推动中央企业供应商管理、合同签订、采购执行、资金支付等系统的集成融合，整合海量数据，全面筛查业务源头和管理过程，拒付不合规款项，防止“无中生有”。

四是强化主体穿透，深度挖掘人员、资金往来背后的关系网络，实现违规经费支出全域追踪核查。融合工商、税务、资信等外部信息，构建包括股权关系、人员关联、资金往来等信息的关联关系图谱，通过对比商户的实际控制人、实际经营状况等信息，识别“皮包公司”发票违规报销问题，开展疑似违反中央八项规定精神问题核查整改，及时追损挽损。通过分析连号发票开具频次、日期和金额等要素，重点打击虚列业务费用套取资金问题。

02

强化落实“穿透式监管”

业界认为，国资委监管升级背后，是对国有企业“穿透式监管”的进一步强化落实。

03

国企穿透式监管需聚焦五大领域

知本咨询国企改革数据中心研究员王依提出，未来国有企业的穿透式监管，应聚焦股权结构梳理、资金流动全周期管控、关联交易审查、“三重一大”决策机制监督、海外投资风险防范等五大领域。

股权结构梳理方面，

由于多数国有企业股权结构复杂，多层嵌套的股权架构往往导致国有资本控制权虚化，信息不透明。因此，穿透式监管的首要任务之一就是要破解这一难题，厘清国有企业股权结构，清晰界定国有资本最终控制主体与权益边界。

王依建议，依托穿透式监管系统，国企可构建股权关系动态图谱，逐层拆解下属公司的复杂股权结构，实现股权层级的可视化，识别直接和间接持股关系，并明确每一层级的控制主体。在股权穿透的基础上，需进一步识别每层控制主体的权责边界。通过建立权力清单与责任追溯机制，将公司章程、股东协议等文本中的抽象权利转化为可量化、可追溯的监管指标。

此外，还需强化对实际控制主体履职行为的合规性评估，确保其决策与国家及国企集团层面战略目标要求高度一致。

资金流动全周期管控方面，

流动资金是企业经营活动的核心，更是防止国有资产流失的关键环节。穿透式监管需要以“资金流向清晰化、风险预警前置化”为核心，构建覆盖资金募集、使用、周转的闭环监管体系，实现对资金流动的全程监控和风险预警。

王依认为，在资金流向方面，传统资金监管多局限于单一业务或层级，难以穿透关联交易、境外资金池等复杂场景。穿透式监管需整合全部业务数据，构建跨层级、跨主体的资金流向模型。例如，通过API接口实现银行账户、财务系统与监管平台的实时对接，追踪资金在不同主体之间的全路径流转，确保资金使用透明化。

同时，在资金穿透式监管过程中还需要加入预警机制，采用大数据分析和人工智能技术，设定资金异常流动识别指标，识别资金流动中的异常模式和可疑交易。一旦发现资金异常流动，立即启动调查程序，查明原因，采取相应措施，尽可能消除负面影响。

关联交易审查方面，

关联交易是国企经营活动中常见的一种行为，但其隐蔽性和复杂性也容易导致利益输送和国有资产流失。穿透式监管需通过建立“形式合规”与“实质公允”双重审查标准，对关联交易进行穿透式审查。

“交易必定离不开合同，但传统审查多聚焦合同文本的合法性，忽视交易背后的商业逻辑与经济实质。在穿透式监管中，需对交易定价依据进行合理性验证。”王依认为，对低于市场价的资产转让，需核查是否存在隐性利益补偿；对高溢价并购，需评估标的资产真实价值与协同效应。在监管过程中，还需构建“业务线—合规线—监督线”三维责任体系：业务部门对交易真实性负责，合规部门对流程合规性负责，审计纪检部门对交易结果公正性负责，进而实现关联交易责任的溯源，杜绝监管空白与责任虚化。

“三重一大”决策机制监督方面，

“三重一大”决策机制是国企治理的核心环节。穿透式监管诞生之初就是用于监管“三重一大”决策过程，通过标准穿透和信息穿透，能够更好的实现“权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡”。

“标准穿透是指统一上下决策体系标准。无论是国资监管机构，还是国企集团公司，在推动‘三重一大’穿透的过程中，核心都是从上到下统一这些重大决策事项的标准和口径，而不是要跨层替代决策，影响不同决策分层和决策责任。”王依说，在统一标准后，各级企业的决策授权就能更容易划分清楚，也更容易进行动态评估，各级决策主体承担责任也更有基础。在标准统一的基础上，再通过信息化、数字化的管理手段，实现从国资监管机构，到国企集团层面，再到各级子公司的信息联通。信息穿透后，国企集团公司可通过分析和掌握全面决策信息，更好地为子企业提供科学决策赋能。

海外投资风险防范方面，

近年来国有企业纷纷加速出海，通过投资、并购等方式，深度融入全球产业链和供应链，实现了资源的优化配置和市场的广泛布局。但是，由于海外局势动荡，且与国内运作体系存在差异，国有企业在进行海外投资时存在较高风险，需要监管体系具备更强的协同性与前瞻性。

王依认为，穿透式监管需将政治风险、汇率波动、合规制裁等纳入统一评估框架。通过地缘政治大数据平台实时监测投资目的国的政策变动，整合境内监管部门、境外律所、国际会计师事务所等资源构建跨境合规信息共享平台，并结合项目可行性分析生成风险评级。对于高风险项目，需实施资金分阶段拨付与退出预案预置，避免“一刀切”式叫停导致沉没成本激增。

在新质经济发展背景下，央国企等企业要顺应智能变革趋势，以司库建设为抓手，使其成为企业高质量经营的核心动能和基座，加快推进财务数智化转型。

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《2024—2025年中国司库报告》

（主报告+子报告）

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