真实世界中的县委书记是什么样的

前几年，一部名叫《县委大院》的电视剧风靡一时。这部电视剧演员阵容豪华，内容主要是讲述一位县委书记和领导班子治理光明县的故事，包括处理拆迁、招商引资、治理环境、反腐败和脱贫攻坚。

很多人希望通过这类电视剧来了解中国的基层治理，甚至希望为自己“考公”或进入体制内积累一些知识。但也有很多人看了电视剧之后，觉得文艺作品和现实之间的距离还是比较大。

比如，电视剧中的县委书记总给人一种权力很大的样子，经常拍板甚至是一言九鼎。电视剧的人设似乎有案例支持。例如，曾经获得全国优秀县委书记称号但是后来离开体制的陈行甲，在一次媒体采访中这样回答记者的问题：“另外一个县委书记跟我开玩笑，说你哪怕头天晚上做了一个梦，第二天你都可以把它变成现实。”

那么，在真实世界中一个县委书记究竟有多大的权力？是不是全县的事情他都能管呢？干部任命上他一个人说了算吗？

一、县委书记是全县的“一把手”

要理解县委书记的权力，就必须理解党委书记在中国权力结构中的地位。在中国任何一个行政辖区，关键的党政机构有四类：党委、政府、人大和政协，俗称“四套班子”。因为党领导一切，所以党委在四套班子中处于核心位置。

那么，对一个县来说，党委如何实现它的领导地位呢？最关键的制度安排是县委常委会。县委常委会通常是9—11个人，包括县委书记、县长（兼任县委副书记）、县委专职副书记，以及纪委书记、组织部部长、宣传部部长、政法委书记、常务副县长，还有统战部部长、一些重要乡镇的党委书记也会进入常委会，另外还有一个军方代表（县人民武装部长）。

其中，县委书记、县长和副书记固定排在最前面三位。县委常委会是全县最重要的政治权力机构，除了上级规定之外，它可以决定全县所有的重大事项，包括干部任命、重大方针政策的贯彻落实、重大项目的审批和突发事件的处置。

关键是，只有县委书记有权召开和主持县委常委会的工作。既然县委常委会是最重要的政治权力机构，而县委书记又是这个机构的负责人，那么在这个意义上的确可以说县委书记是全县权力最大的人。不夸张地说，身处县城体制内，不管是公务员、国企干部还是中小学教师，职业前途都可能受到县委书记的影响。

（电视剧《县委大院》剧照）

县委书记通过县委常委会行使权力，这是显性的权力安排。作为“一方诸侯”，县委书记还可以利用自己的独特地位调动多方资源，包括法律没有明确规定或者属于灰色地带的资源，这属于隐性权力。

比如，民营企业向银行贷款，这种事情并不归县委书记管，但是县委书记可以跟银行的负责人沟通协调。中国有句古话：强龙难压地头蛇。在中国“条块结合，以块为主”的国家治理架构下，银行虽然属于垂直管理的条管单位，按说不归属地领导，但是要在当地开展业务，不可能完全不给县委书记面子，否则以后很多事情就无法得到地方支持。

在2012年左右的一次乡村调研中，有一件小事让我对条管单位和属地政府的博弈关系留下了深刻的印象。

当时，一位乡长和我们在会议室开会，突然他接到一个下属的电话，对方说移动公司想在街上建一个信号发射塔，但是附近居民不配合，因此移动公司希望乡领导出面做工作。乡长当时脸色就不太好看，对下属指示：“就是移动公司那个刘经理对不对？你告诉他，电信是条管单位，不归我们属地管，我们乡里没有义务给他协调这个事情。

你们忘了，上次我们乡里新来的大学生干部小郭，他老婆想在县里找个工作，我们当时请移动公司帮忙安置一下，也算是支持乡镇工作，结果他一口回绝了。

以后，我跟你说，凡是这个刘经理找我们帮忙的事情，你都别搭理他，让县（电信）局领导给我打电话。”挂完电话，乡长还骂了一句脏话，然后继续和我们开会。

2023年，山东省潍坊市昌乐县发生了一件大事。当地一家民营企业，雷丁汽车集团有限公司，其创始人李国欣在网上公开举报当地的时任县委书记王某，称书记为了彰显地方政绩，逼迫雷丁汽车在统计工业产值时造假。

这件事情的是非曲直暂且不论，尤其值得注意的是李国欣向县委书记低三下四的恳求，网上流传的原话如下：

“王书记，求求您救救我们企业吧！如果您不给我们续贷了，我辛苦了20年的事业可能就会因为这次您的一个决策完了！……只要您肯继续给雷丁续贷，我愿意把雷丁汽车企业捐给昌乐政府一半来报答您的支持。”管中窥豹，可见一斑。县委书记不仅能决定体制内公务员的前途，甚至还能决定一家企业的生死存亡。

二、县委书记的权力边界

任何权力都是有边界的。虽然县委书记是本县权力最大的人，但是他的权力并没有大家想象的那么大。在中国当下的国家治理架构下，县委书记也面临着不少显性或隐性的权力约束条件。

第一，权力边界受行政等级影响。如前所述，中国的党政机构从上到下包括五个行政等级：国家级、省部级、地厅级、县处级和乡科级。在中国五级行政体制下，县只是比乡镇高，县委书记的级别通常是正处级（少数为副厅级），属于基层干部。正处级在县里是最高级别，但是在省里就是普通的处长，在中央部委就相当于一个科室的负责人。因此，在体制内的权力等级金字塔中，县委书记的话语权有明显的天花板。

（陈行甲）

第二，权力边界受当地部门设置的影响。在一个县里，党委、政府、人大和政协这四套班子是平行的，它们的职责划分比较清楚，“一把手”也都是正处级。因此，县委书记虽然是县委一把手，但是一般不会随意干预其他几个部门的事情。县政府作为本县最高行政机关，实行县长负责制，而且一个县里大部分部委，包括发改委、财政局、教育局、农业农村局，都隶属于政府这个体系。

在一个县里，最大的实权肯定是“管人”和“管钱”。县委书记和县长分别是党委和政府的“一把手”，前者管人，后者管钱，存在一定程度的平衡。

第三，权力边界受上下级部门设置影响。根据前面介绍过的“条块结合，以块为主”的中央集权体制，我们知道，虽然县委书记是本县的“老大”，但不是本县所有的部门都归县委书记管辖。一定要区分“行政归属”和“辖区归属”两个概念。

一些部门实行属地管理，就是归县里管，比如前面提到的发改委、财政局、教育局和农业农村局，这些委办局不仅在辖区上属于本地，而且行政上也属于本地管理。即便它们在外地设立了分支机构，比如县信访局在北京设立了信访工作办公室，同样归县里管。但还有一些部门实行上级垂直管理，比如银行、电信、海关、法院，这类部门属于条管单位。条管单位虽然在地理上位于本县辖区，但本县无权对其进行行政管理。

因此，县委书记如果要调动条管部门的资源，那就需要去和上级单位协调，而无权直接命令。在县领导分工目录中，这些条管单位属于“联系”的对象，而不是“分管”的对象。

第四，权力边界受各方面影响。作为本县的“一把手”，县委书记要统筹考虑各方利益，对下不能太苛刻，对上不能太僵化，这就非常考验领导“综合协调”的能力。

当领导，特别是当“一把手”，不是简单地发号施令就可以的。为了降低组织内的交易成本或者内耗成本，提高下属的遵从度，任何组织的领导都需要“合法性”，将“权力”（power）转化为“权威”（authority）。能够公平公正地办事，合法合情合理地处理问题，才能赢得同侪和下属的尊重，从而在政界行稳致远。即便是本地干部任命，上面如果有人打招呼，县委书记恐怕也不能不考虑，毕竟本县的发展高度依赖上级以及所有拥有重要资源的人的支持。

下面这个故事形象地说明了县委书记和本地“乡贤”之间的博弈，以及县委书记受到的隐性约束。

有一次，我参加了一个饭局，请客的人是A大学的赵教授，主宾是某部委的仇处长，主管地方的项目审批。席间，赵教授随口说了一句，自己某个亲戚要从甲县调到乙县，条件完全具备，属于正常的调动。本来不用求人，但是有一道手续卡着了，导致调动程序中止了。赵教授问仇处长，是否方便给甲县书记县长打个电话。仇处长抿了一口茶，轻轻地说：“按说你这都是小事，我打个电话给书记县长，肯定马上能办成。但是呢，赵教授你也知道，咱们那么多老乡都要求人，所以我就可能把这宝贵的机会留给特别急需的老乡。你说是不是？”赵教授哈哈一笑，说：“仇处长真够义气，不愧是我们老乡的榜样！”他夹了一筷子菜，继续慢悠悠地说：“要是我那亲戚调过去了，下次想‘进步’一下，那时候你方不方便给下面打个招呼？”仇处长被将了一军，沉默片刻，微笑着说：“那也要看情况啊。你知道，人事问题是最敏感的。如果你亲戚的条件确实不错，我当然可以帮忙吹个风。不过，我也有我的顾虑，就是要看县委书记对那个位置有没有自己的盘算。我不能干扰地方的人事布局啊。”

一番话滴水不漏，但我作为旁观者已经豁然开朗。

三、权力越大，责任越大

经济学原理告诉我们：天下没有免费的午餐；如果有，那一定有别人付出了代价。县委书记作为一方诸侯，的确拥有很大的权力，但权力不是绝对的。而且，权力越大，责任越大，风险也越大。最终，在竞争均衡中，所有大小不等的权力都会处于边际收益等于边际成本的状态，从而消除权力套利行为的空间。否则，多余的权力租金一定会在竞争中耗散的。

如果一个官员拥有很大的权力，在缺乏制约和信息不对称的条件下，一定会有多不怀好意的人去“围猎”权力，以便获取自己的利益。这些年，反腐败反掉了很多“一把手”，包括县委书记。

大家可能听说过，矿工被认为是世界上最危险的职业之一，中国的矿难问题曾经非常严重。

根据安全生产管理单位所整理批露的数据，2000年前后，矿难每年最多导致六七千人死亡，但这些年国家大力治理生产安全，每年的矿难死亡人数降到了几百人。

作为反腐败研究者，我也告诉大家一个事实：这几年地方党政“一把手”因为腐败被抓的概率可能高于矿工出事的概率。

因此，从某种意义上说，现在很多身居敏感位置的官员从事的也是“高危职业”。要想拥有权力又想独善其身，那就必须真正做到“权为民所用，利为民所谋”。因此，年轻人如果想进入体制内，一定要为人民服务，切不可被权力的光环蒙蔽了眼睛。

以上内容节选自聂辉华：《基层中国的运行逻辑》，世纪文景&上海人民出版社，2025年10月。