“健全规范涉企执法长效机制”写入“十五五”规划建议，怎么看？

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》公布，其中提到，“健全规范涉企执法长效机制，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法。”

对于大多数执法人员来说，“规范涉企执法”是今年工作中的一个新亮点。2025年1月，国务院办公厅印发《关于严格规范涉企行政检查的意见》；2025年3月，规范涉企执法专项行动在全国范围内铺开。

这一执法新要求，为何会写入“十五五”规划建议？从生态环境执法领域的实践来看，构建长效机制还需跨越哪些障碍？基层执法人员对此有何看法？本报记者通过多方采访和梳理，呈现相关专家、律师和执法人员的观点和声音。

“这个提法并不是突然出现的”

“‘规范涉企执法’写入‘十五五’规划建议，有着深刻的时代背景和清晰的演进脉络。”北京德恒（苏州）律师事务所律师李加祥表示，党的十八大以来，国家高度重视营商环境建设，而法治就是最好的营商环境。

2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，其中要求，“规范涉企行政检查，着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。”“创新行政执法方式。广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式，努力做到宽严相济、法理相融，让执法既有力度又有温度。”

党的二十届三中全会强调“为非公有制经济发展营造良好环境”，并对“规范涉民营企业行政检查”作出重要部署。

今年的政府工作报告，将开展规范涉企执法专项行动作为政府工作的一项重要任务。今年5月20日施行的《民营经济促进法》，进一步明确了规范涉企执法的法治原则和制度基础。

“其实规范涉企执法的方向早已明确，其相关要求也已经浸润在日常工作中，近年来的实践探索为形成长效机制创造了条件。”李加祥说。

“只有持续、稳定、长效的规范，才能达到预期效果”

今年5月，司法部曾发布《关于规范涉企行政执法专项行动有关问题解答》，开篇就对为什么要开展这次行动进行了明确回应——开展规范涉企行政执法专项行动是党中央、国务院作出的重大决策部署，规范涉企行政执法专项行动对优化营商环境、解决企业和群众急难愁盼、营造公平有序的市场环境，稳定社会预期、提振发展信心、激发经济发展活力和动力具有重要意义。

这次行动目标明确，就是聚焦企业反映强烈的突出问题，紧盯重点问题、重点领域、重点地区，聚焦纠治四类突出问题。

半年多的实践证明，行动成效显著。今年9月8日，在“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上，司法部有关负责人介绍，乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封和违规异地执法、趋利性执法等问题得到有效纠治。今年1—8月，各地涉企行政检查数量同比普遍下降30％以上，与此同时，发现问题率平均提高16个百分点。

企业负担减下去，监管效能提上来，这一效果在生态环境领域体现得尤为明显。同样是9月的“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会，生态环境部相关负责人介绍，今年1—8月，全国现场执法检查次数下降了30％，但各地问题的发现率提高了10—25个百分点；处罚案件数量下降了31％，但重点案件处罚比例提高了3．3个百分点，特别是超标排放、不正常运行污染防治设施、私设排污口以及非法处置、违法倾倒固废等重点案件占比超过50％，“这表明行政检查的精准度、智慧化、质效性大幅提升。”

“这些成果的取得来之不易，需要固定下来，只有持续、稳定、长效的规范，才能为市场提供一个公平的营商环境。”北京金诚同达律师事务所高级合伙人、全国生态环境保护执法大练兵评审专家文黎照进一步解释道，需防范时而紧、时而松的运动式、一刀切式执法对社会秩序带来的干扰或伤害。

作为上海市生态环境部门规范涉企行政检查实施方案的牵头制定者，上海市环境执法总队一大队队长杨红军对这半年多来的专项行动深有感触：“规范涉企执法的要求催生了一种新的执法体系，在创造更加公平的营商环境的同时，倒逼执法质效产生了明显跃升，其应该作为执法机制建设的主体框架，接下来逐步建立和完善各项配套的工作制度。我认为，这是一项较长时期的动态的工作。”

哪些经验做法有望上升为长效机制？

严格落实规范涉企执法要求，成为今年生态环境执法工作的重中之重。地方涌现出一批经实践验证有效的好做法。

在上海市青浦区生态环境局江晓琼看来，非现场执法是今年生态环境工作绕不过去的关键词。上海大力推行“检查码”制度，实现“一码通查”“一码联查”“无码不查”；基于企业信用等级、风险等级等数据维度，构建ABCD分级分类监管体系，算法模型对企业违法风险的研判准确率持续提高，推动监管资源向高风险领域集中，监管精准性和靶向性显著增强；风险预警处置智能化，依托大数据分析和算法推演，建立涉企违法行为“苗头性识别—趋势性研判—应急性处置”全链条机制，有效防范系统性执法风险。

苏州则着力为执法画出边界。苏州市生态环境综合行政执法局郑兴春曾就专项行动指向的乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封等突出问题进行专题调研，他发现，“执法随意”是造成这些问题的主要原因。对此，苏州出台专门文件规定，明确告知企业除了有行政执法证件以及盖有单位公章的检查通知单的，一律不得进入企业开展生态环境执法检查活动，除发生环境突发事件不得开展专项行动等，有效规范了个别乡镇街道等不具备行政执法资格的部门、单位的随意执法行为。此外，江苏还在移动执法终端内设置限制条件，未经相关负责人审批，执法人员无法使用执法终端进行执法，一年内已被生态环境执法检查过的企业无法再次被双随机或其他检查抽中。

“通过制度的硬约束，苏州市生态环境执法频次明显下降、效能明显提升，企业反响较好。”郑兴春说。

无锡市生态环境综合行政执法局徐荣则认为，跨部门联合执法、差别化监管、轻微免罚等做法已经趋于成熟，此外，无锡市注重推广“服务型”执法理念，组建了全国首家企业环境守法援助中心，为企业提供全方位的法律法规和政策服务，还开展巡回普法宣讲等活动，引导企业知法守法。

河北环境工程学院教授曹晓凡提醒，从地方探索到形成长效机制，要始终坚持“五个严禁”“八个不得”的原则；注意因地制宜，定期梳理本地区、本领域现有的行政检查标准、规范等，着重解决重合、冲突、畸重畸轻等问题，并保持及时动态更新；统一设定行政检查权的法律依据，防止同一行为的不同表述。

从探索实践到长效机制，哪些问题亟待解决？

探索创新的过程必然伴随着问题。要让规范涉企执法形成一个稳定运行的机制，还需要解决一些棘手问题。

今年7月，生态环境部发布《关于严格规范生态环境行政检查　大力提升执法质效的通知》，指出“确保生态环境领域行政检查既不越位、也不缺位。”司法部相关负责人也曾强调，规范行政执法，规范的是乱执法、滥执法，不是不执法，也不是执法越宽越好。

分寸如何把握？什么样的尺度才算是“中正”？这恐怕是各地要经过长期探索实践才能回答的命题，更考验着制度制定者的智慧。

而具体实践中存在的反映较为集中的问题，也应当引起重视。在文黎照看来，随着人工智能等应用于非现场执法的场景越来越普遍，非现场执法方式必然是未来执法的主流，但目前这一领域亟待规范。江晓琼进一步向记者解释道，非现场执法范畴界定有待明确。目前，依托在线监测、视频监控等技术开展的非现场检查，其执法证据效力、程序规范等尚未纳入现有法律法规体系，部分领域存在“技术认定替代执法定性”“电子证据链不完整”等问题，与传统现场执法的衔接机制尚不健全。

此外，算法模型专业化水平也亟待提升。现有执法台账数据多停留在“数据汇总”层面，算法模型对复杂场景的适应性不足，尤其在行业特异性指标、隐性违法行为识别等方面精准度较低，专业领域算法人才短缺问题制约监管效能的进一步释放。

江晓琼还发现，在“检查码”等数字化监管工具推广中，多部门重复赋码、检查标准不统一现象时有发生，个别企业因问题线索移交不及时容易导致监管真空，跨部门数据共享和联合惩戒机制亟待完善。

郑兴春则建议，各地要建立以政府牵头、司法部门统一管理的机制，司法部门建立市级层面的检查平台，所有检查均需在平台上备案，经平台比对确认该企业接受检查频次较低后，再由执法部门或乡镇街道负责人审批，最后再经司法部门审核后方可开展。

“执法部门实施行政处罚，除了实体上的行政结果‘看得见的公平’，还应当关注实体公正的实现路径，即行政程序‘看不见的公正’。”广东省惠州市生态环境局梁文静认为，在作出影响企业权益的决定时，必须遵循法定步骤、方式和时限，对民营主体的合法权益予以充分尊重和保障。

郑兴春同样关注到这一问题，他认为，地方目前基本实现了形式上的规范，比如事先审批、执法主体资格等，但检查过程中的规范容易被忽略，比如个别执法人员提出的整改要求并不符合企业实际等。

从专项行动到长效机制，从执法频次下降到监管效能提升，“规范涉企执法”正走向常态。可以预见，“十五五”期间，一个更加法治化、规范化、科学化的涉企执法环境，将为推动高质量发展、激发市场活力注入关键动力。而这，也是法治政府建设迈向“良法善治”的关键一步。