包容会专栏 | 主题讨论系列回顾： 普惠金融十年回顾与展望—原银保监会普惠金融部主任李均锋

储慧（主持人）

包容会秘书长

有请原银保监会普惠金融部李均锋主任，他是中国普惠金融政策体系的核心奠基人和推动者，深度参与了我国普惠金融行业的十年变革，有请李主任从监管视角分享他的观察与理解。

李均锋

原银保监会普惠金融部主任

谢谢贝院长，非常高兴在人生的一个转折点参加普惠金融国际论坛活动。大家知道，我的人生经历中一直和农村金融、普惠金融打交道。2013年，党中央十八届三中全会在中央文件上写出发展普惠金融，原来我们不讲普惠金融，讲的都是小额信贷，世界上有这个名字也是2005年才提出来的。2014年、2015年金融体制改革，银监会改革，也在中央指导下设立了银行业普惠金融管理部，我有幸成为第一任主任，来负责中国普惠金融行业的引领、监管和政策设计。2015年国发2016-2020普惠金融规划，这是经过党中央的讨论以国务院的名义下发的，这就是中国普惠金融最权威、最高级别的一份文件。从2015算到今年正好十周年，这十年来我参与了大部分，我在普惠金融当了七年的一把手，大部分时间，我是和普惠金融条线的从业者和监管者一起奋斗，见证了普惠金融的发展，所以，也非常感慨。

普惠金融十年发展的成就与当前面临的问题

我也想谋划普惠金融十年总结，怎么总结十年的成绩。当前普惠金融领域存在哪些问题和挑战，我写了一篇文章《坚定不移推进普惠金融可持续发展》（详见文末），对三个问题做了系统的梳理和回答。

第一，对十年怎么看。我非常赞成小龙同志的观点，这十年是普惠金融大发展、大繁荣的十年，取得了非常大的成效。最明显的是覆盖性、可得性基本得到了很好的解决。二是数字普惠金融已经在全世界走在最前列，而且从数字普惠金融发展者到现在成为数字普惠金融规则的制定者，这是两个最明显的变化。

第二，我反思十年来，当前整个普惠金融发展中的问题，归纳成八大关系，就普惠金融发展一直是在动态平衡这八大关系，我不一一说了，这里谈到普和惠，难和贵、普惠金融和特惠金融、普惠金融和五篇大文章、普惠金融的社会性和商业性、普惠金融的发展和风险控制等等。实际上涵盖了当前新形势下整个普惠金融领域面临的问题。

第三，对下一步普惠金融的改革、发展、监管提出一些建议，有六方面的建议，从供给侧、需求侧、宏观政策怎样来调整，这些也不细讲了。

银行体系普惠金融的格局与问题

在整个金融服务实体经济的大文章中，或者在金融服务普惠金融的领域中，当前中小银行尤其是最小的银行是最难的，这我完全承认。我们第一个层级，银行体系最难的肯定是村镇银行。第二个层级就是农信社，第三个层级是城商行，城商行和农信社一样都是比较困难的。普惠金融领域对未来充满信心，现在活得还比较好的是大行和股份制银行，这是从普惠金融尝到了甜头，对未来充满憧憬，这也是现实。

这个现实反映了当前普惠金融的问题。中央对普惠金融发展在机构体系方面是四句话，多层次、广覆盖、差异化和可持续，差异化和可持续是后来加的。当年在2015年文件中主要是强调多层次、广覆盖，就是解决普惠金融有没有的问题，贷款难不难，主要是解决这样的问题。但我们对差异化和可持续也是有要求的，它是在整个普惠金融的原则中有要求的，不是说普惠金融就办成政策性金融和不可持续的金融，也不是。覆盖性解决了有没有，现在主要矛盾回到了差异化，或者当前内卷化的竞争，同时回到了是不是可持续。

当前普惠金融发展形势不可持续

我在来之前，更关心普惠金融这样走下去能否可持续，从供给侧、需求侧能否可持续，从宏观政策、监管政策、货币政策、财政政策是否可持续？我担心这三个政策都存在不可持续，是这样一种担心。今天来了以后，我感觉到除了可持续的话题之外，确实在差异化竞争里面，我也是非常担心中小银行能否活下去，活得更好，这个让我感受比较深。

我认为当前在普惠金融领域，我们内卷性的竞争和无序竞争，供给侧的可持续很难维持，是客观存在的，是下一步需要我们认真研究和解决的，我完全赞成。不是说大行的普惠金融都做得好，当然有大行的两个优势，资金和技术优势。它把农信社、城商行做普惠金融产品的优势拿过来，用低成本的资金，用现在数字化的技术，它就非常快的在客户数量上和规模上做大了，我认为这是正常的，是一种必然的结果。

但它能否可持续，现在我离开了若干年，我也不知道。我当年提出你们的普惠金融事业部要单独核算、自负盈亏，能否做到？我认为，做不到。因为它是利用我们大行的资金优势，在内部转移定价FTP定价中，当时我们要求如果给大客户的资金成本是3%，给普惠业务的必须是2%，要低100个BP。我们的理念是用大行大客户的利率来弥补普惠金融客户。当年我在的时候，一般对客定价在LPR定价加一个点、两个点，5%、6%，现在当然更低了。当时城商行定价都在7%、8%，有的是11%、12%，我觉得很正常，因为必须用定价覆盖它的成本。大行的普惠金融要单独核算，能不能可持续？

中小银行如果这样做下去，那就是自杀式的灭亡，大家都知道现在金融领域、信贷领域的风险主要集中在三个方面，行业上是房地产，地方上是地方债务风险，金融机构的风险主要集中在中小银行，这是中央定的，实际中也是这样的。这个高风险，中小银行90%的客户，或者贷款中的60%-70%都是普惠金融，我们在这几年发展中积累了大量的风险，当然这与经济大形势经济下行有关，也不光是经营管理的问题。现在面临降息息差收窄，供给端内卷式竞争压价，这不是赔本赚吆喝。你没有按照现在资金成本和中国普惠金融的风险程度，定价不在6%、7%，你能赚钱吗？你的不良率说控制在5%，很正常，你说3%都是假的，1%都是假的。你的定价覆盖不了风险，我们做得越多，风险越大，亏得越多，这就是你们面临的问题。不是不愿意做，再做下去，我们把自己做没了，报表没法看了。

出路与建议

对解决这个问题怎么办？今天我也不一定给出很多的答案，但是，我认为有几个观点很简单。

一是每个机构一定要找准自己的特色，找出自己在金融行业中的定位。差异化竞争首先是特色化定位，你的资源禀赋在哪里？人才在哪里？技术在哪里？在这个定位下找到普惠金融的细分客户，这是差异化竞争中最重要的一个方面。金融机构能干什么，不能干什么，不要盲目的跟大银行竞争。

现在大家讲普惠金融大家理解的比较窄，我认为中国普惠金融的定义是很宽的，原来我们普惠金融的包容性只解决的是长尾客户，现在我们实际上把很多商业可持续的客户，小企业、中企业，新型农户，很多形态。所以，我说细分市场一定要从大普惠金融中找到你做普惠金融的一个点，一个客户群。

二是一定要有差异化的监管，差异化的考核，差异化的政策，这个话题很大，今天不说那么多。但是，它必须从监管考核上，从监管的指标设计上，从货币政策、财政政策的安排上，对做普惠金融，那些普惠金融领域的业务要提供支持的，必须要细分，不能简单的一个模式，大中小银行一个考核办法，一个货币政策，那是不行的。

三是解决中小银行还是需要深化改革，这个话题长了，这个深化改革也是中央定的，中小银行和其他非银行金融机构，总趋势是要大量兼并重组重整，现在的供给端，我们的同质化主要来自于供给端机构太多了，过剩了。所以，这还是需要改革解决这个问题。

普惠金融十年发展的成就与当前面临的问题

储慧（主持人）

包容会秘书长

我们再看2025年，《银行业保险业普惠金融高质量发展实施方案》中有这样的文字“大中型商业银行和大型保险公司要发挥主力军作用，地方中小银行机构要牢固坚守支农支小的市场定位”。问题是，大中型银行是普惠金融的主力军，而普惠金融是不是所有大中型银行的核心使命或者主责主业？地方性银行是普惠金融的补充军，又要把支农支小作为自己的主责主业，这个补充市场有没有这么大的份额能够养活这么多地方性银行？

李均锋

原银保监会普惠金融部主任

最早普惠金融的定位是作为国家战略，国家战略国家银行要上，国家队要作为第一梯队发挥头雁效应，发挥领军作用，领军和主力军还是有差异的。当前，我们从小微企业贷款余额占比上，大行的比重在上升，这是正常的。从普惠金融原始概念来讲，更多解决的是小客户金融服务问题。从服务普惠金融的客户数量上讲，中小银行是主力军。我从十年前讲，我们要求大行作为国家队，国家战略国家队不领头不行，让大行来做普惠，那时候的好多大行是不会做、不敢做、不能做，也不愿意做这件事的，我们就引导着他们做这个事，让他们发挥头雁作用。到现在，大行仍然很难说是普惠金融的主力军，因为大行要做的国家战略层面的事很多，大客户、国家的基础设施、科技金融，要干的事多了。

从一直坚持主责主业的那些中小银行来看，城商行、农商行，起码60%-70%都是普惠金融贷款，除了原来搞房地产垒大户之外，都是普惠金融。从服务普惠金融的客户数量上来讲，中小银行是主力。如果大行都只做普惠这个事，中国这么大的市场那么多大的国有企业客户，基础设施，国家战略，那怎么服务。

现在有人说普惠金融是大行的主责主业，也对也不对，只能说是主责主业的一部分，不能是全部。

中小银行原来是普惠金融的主力军，现在不敢讲了，大行份额都增加了，所以，叫主渠道。我个人仍然认为，中小银行仍然是发展普惠金融的主力军和主渠道。从金融发展历史上，不管是中国特色还是西方的，不可能只有大银行，没有小银行，小银行就是为普惠金融服务，为中小客户服务的，它就是主力军。是因为当年普惠金融可得性、覆盖性低的时候，要求大行发挥领军作用。

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THE END

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