司军艳等：新能源项目“涉林”法律风险分析

《国家发展改革委 国家能源局关于深化新能源上网电价市场化改革促进新能源高质量发展的通知发改价格》（〔2025〕136号，简称“136号文”）公布至今已经有半年之久，正在对新能源行业产生重大影响，在此背景下，新能源项目开发、建设速度加快，部分业主为了赶工期、抢年度机制电价和电量，选择在尚未取得部分审批文件时即开工建设，与几年前的“抢工期，拿补贴”有类似之处。根据相关法律规定，项目开发过程中缺少部分审批文件会导致罚款、责令停工/整改甚至项目被拆除等潜在的行政处罚风险，与此同时，新能源项目缺少某些核心手续、占用某些禁止建设区还可能触发行政及刑事责任。

随着国家对土地管理、环保、生态红线等问题的要求愈发严格，实践中新能源项目因涉林导致行政处罚及刑事责任的风险逐渐提高，本文特选取两则较为典型的项目涉林案例，就其中的法律风险及相应的风控措施进行分析。

一、典型案例

1. 典型案例1：

（1） 案件基本事实

2015年至2016年期间，甲公司作为项目公司为其10MW光伏电站陆续取得了省发改委备案文件及区、市、省三级国土部门批准，在A村等地占地约1500亩用以开发电站项目，地类为未利用地。

2016年12月，案涉项目所在地村民举报该项目存在环保问题，经林业部门查询数据库，确认项目部分用地性质属于林业用地，且相应用地的原植被已受到严重破坏。

后经省环保厅检查，认为项目符合环保标准并下发批文。但经市林业局查明，甲公司违法占地共计约970亩，毁坏林木635株，林木蓄积约2立方米。

2018年11月12日，市林业局对甲公司作出罚款648万元、补种635株林木的行政处罚，并责令甲公司6个月内完善林地手续，否则必须恢复林地原状。

2019年5月，甲公司因不服该处罚决定，以市自然资源局（笔者注：起诉时林业局和国土资源局已整合为自然资源局）为被告，向法院提起行政诉讼。

（2） 法院判决结果

一审法院认为，双方争议的实质即是案涉土地的地类。市林业局仅依据内部系统中确定的地类性质即对甲公司作出处罚决定，所依据的事实不充分。是否应该作出行政处罚，应待相关部门对土地的性质作出确有效力的认定后再予以处理。故市林业局已作出的行政处罚决定事实不清、适用法律有误，依法应予撤销。

二审法院认为，市林业局虽经系统确认为林地，但与省环保厅因管辖权产生竞合造成地类认定不一致的情况下，林业部门决定将不利责任由土地使用权人承担，并径行作出处罚，显属不当，应予撤销。另外，林业局和国土资源局已整合为自然资源局，自然资源局不对前行政职权部门（国土局和林业局）的矛盾认定予以审查确认，而仍以林业局意见为本案上诉意见，亦属不当。

2. 典型案例2：

（1）案件基本事实

2015年4月30日，乙公司作为项目公司取得湖北省发改委核准的某20MW光伏电站项目备案通知书。

2015年7月20日，乙公司租赁了B县600余亩荒山（未利用地）作为光伏电站用地，并于9月15日在省林业厅办理了约40公顷林地的《使用林地审核同意书》等相关申报审批手续。

2015年10月31日，乙公司与B县政府签订了合作协议，但当年年底，由于乙公司缺少资金，项目被迫停工。

2016年，乙公司股东将案涉项目转让至丙公司（即通过股权质押方式，将项目交由丙公司实际控制，转让费实际通过咨询费的名义支付，并未办理股权转让手续），丙公司支付咨询费后就案涉项目进行融资建设，丙公司唐某为案涉项目副经理，负责施工现场的相关协调工作。

为了赶在2017年4月30日前完成建设，案涉项目于2017年2月开工，开工前未向相应村集体支付土地租金及补偿费用，亦未办理使用林地审核书等相关审批手续，而是计划在施工期间同时补办各种审批手续。

2017年5月，案涉项目部分并网，乙公司作为项目公司，在向省相关部门申请补办手续的过程中，因各种原因未被受理，又适逢《国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》[国土资规（2017）8号]（笔者注：已在2024年8月7日废止）文件发布，且案涉项目备案通知书已过期，导致该项目非法占用农用地已成事实，无法补救。

公诉机关提起公诉后，经鉴定中心对案涉项目占用土地的情况进行鉴定，相应占地面积为约361亩，其中林地约264亩（均不在省林业厅审批同意使用林地范围内），严重破坏了林地的生产条件。

（2）法院判决结果

乙公司违反国家土地管理法规，未经林业主管部门的批准许可，非法占用农用地，数额较大，造成林地大量毁坏，构成单位犯罪。在单位犯罪过程中，唐某作为案涉项目建设施工的现场负责人，明知该项目未办理用地手续，仍按单位要求继续负责现场施工，是犯罪单位负责的其他直接责任人员，其行为已构成非法占用农用地罪。判决：一、被告单位项目公司犯非法占用农用地罪，判处罚金30万元；二、被告人唐某犯非法占用农用地罪，判处罚金6万元；三、对违法所得200万元予以追缴。

二、法律分析

无论是风电项目还是光伏项目，均有可能涉及占用林地的情形。风电项目虽然可以通过完整办理建设用地手续来降低占林风险，但实践中，大部分项目在并网投产前取得不动产权证书仍然存在困难，建设过程中产生非法用林的情况屡见不鲜。

与风电项目相比，由于光伏项目可以通过土地租赁解决面积较大的列阵区用地问题，涉及林地时，也可采用 “林光互补”复合型用地模式，因此相关用地政策为光伏项目省去了大量的建设用地审批手续办理时间。但也正是由于手续便利，部分公司开发光伏项目时忽视了确认用地类型、办理用林手续的重要性，一旦发生违法用林情况，后果将十分严重。

1. “林光互补”复合光伏项目政策收紧

2023年3月20日 ，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合发布《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号），“光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破坏原有植被，不得将乔木林地、竹林地等采伐改造为灌木林地后架设光伏板”。笔者理解，配套全国土地第三次调查结果（下称“土地三调”）数据和地类认定中对林地认定的标准扩宽来看，“林光互补”复合光伏项目用地政策在收紧，对例如广西壮族自治区等林地面积占比较高且降水量以及覆盖度较高的省份来说，后续开发“林光互补”复合光伏项目的影响较大。

2. 对项目是否涉林的核查与确认

实践中，大部分新能源项目会在取得核准或备案文件前，事先向主管部门核实拟选址范围内的用地类型、确定项目初步的土地红线，获得核准或备案文件后再行办理选址意见、用地预审等审批手续。

在国务院机构改革前，我国土地由国土、林业、环保等部门共同监管，各部门之间的管辖权可能存在重叠，甚至可能提供矛盾的数据或定性[如原国土部门与林业部门，在“土地三调”正式启用前分别适用全国土地第二次调查结果以及森林资源一张图，其中对林地的认定可能存在分歧]；在机构改革后，虽有多省国土部门与林业部门合并为自然资源部门，但很长一段时间内，部门间的相关数据仍未统一，导致各部门出具地类认定不一致。本文选取的典型案例1即属于这种情况，原区、市、省三级国土部门已经为项目用地性质为未利用地作出批复意见。基于对政府的信赖，项目公司甲公司未向林业部门核实用地类型即开工建设。虽然甲公司确有不谨慎之处，但林业部门仅在其内部系统自行核查用地类型，未与其他部门沟通即对甲公司作出处罚决定，且自然资源局未在机构改革后就两部门数据矛盾之处进行筛查比对进而提出有效解决方案，因此法院认定相关责任不应由甲公司独自承担，最终判决撤销原行政处罚决定。

近几年，上述问题随着林保数据与土地三调数据的融合将逐渐予以解决。2022年3月9日，自然资源部办公厅出具《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕 411号），2022年4月15日起“建设项目用地审查报批的地类要以‘三调’为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准”，标志着“土地三调”成果正式启用。在2023年4月，自然资源部、国家林草局联合印发了《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号），明确了“三调”林地范围与有关政策的衔接要求，以“三调”成果为统一底版，以国土空间规划及“三区三线”划定成果为依据，编制新一轮林地保护利用规划，依法依规开展林地审核审批等工作。这标志着林草部门用于审批的林保数据与土地三调数据逐步进行了融合，可以从根本上解决不同部门间的批复用地性质矛盾的问题。

但值得注意的是，根据笔者在对多个不同省市的新能源项目尽调过程中所了解的情况，不同地区林草部门启用“三调”数据的时间存在很大差异，特别是区/县级林草部门受到各类条件限制，相较于省市级林草部门启用时间普遍较晚。因此，笔者仍然强烈建议，项目公司在办理选址手续时应谨慎核实用地类型，仔细核对每个主管部门，甚至主管科室提供的地类图，避免后续不必要的纠纷和处罚。

3. 项目违法用林导致的行政责任

在笔者处理过的真实案件中，某能源公司未办理用林手续即非法占用林地建设风机基础，当地自然资源局认定其行为构成擅自改变林地用途，违反《中华人民共和国森林法》的相关规定，并根据《中华人民共和国森林法实施条例》对其作出罚款13万元，责令停止违法行为、恢复土地原状的行政处罚。

无独有偶，某风电公司在项目建设过程中未办理林地许可手续，占用林地修建进出道路，当地自然资源局认定其非法占用林地，依法对其作出罚款10万元、责令限期恢复土地原状的行政处罚。

根据相关法律规定，如新能源项目有擅自改变林地用途、临时占林逾期不归还等情形的，项目公司将会面临被责令限期恢复原状，并被处以“恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下”或“非法改变用途林地每平方米10元至30元”的罚款。

结合前述案件及典型案例1，我们可以发现，新能源项目违法用林的普遍直接后果即为导致项目公司遭受行政处罚，该等处罚一旦涉及项目用地被要求恢复土地原状，将导致项目设施被拆除，并对项目公司造成不可逆转的经济损失。

4. 项目违法用林导致的刑事责任

根据《中华人民共和国森林法》及《建设项目使用林地审核审批管理办法（2016修订）》的规定，在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设均需在开工前向林地主管部门申请用林审批手续；除农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木外，采伐林地上的林木应当申请采伐许可证。据此，新能源项目用地如涉林，则需要向有审批权限的林业部门（通常为省级部门）申请取得永久或临时用林许可文件，并依法缴纳森林植被恢复费；如项目场平涉及林木砍伐的，应在场平工作开始前依法办理采伐许可证。

本文选取的典型案例2中，项目公司乙公司明知项目涉林，仍在未最终取得用林许可文件前开工建设，甚至在开发过程中存在“买卖路条”行为（即在项目全容量并网投产前将项目实际控制人变更为丙公司，但项目相关责任仍由乙公司承担），最终导致项目被认定为“违法占用农用地”，乙公司及项目实际负责人个人均受到了刑事处罚。

三、风控指南

1. 谨慎核实项目用地类型

项目用地是新能源项目的风险高发区，且会对新能源项目是否可以持续运营存在重大影响。据此，笔者建议：

（1）尚未取得核准或备案手续、尚未开工建设的新能源项目，应在建设前审慎核实项目在各个部门及各个科室的用地类型，以及选址内的用地现状。

（2）由于常规选址审批权限多集中于县级（或区级），永久用地的最终审批权归属于省厅，国家级、省级新型土地政策更是层出不穷。因此，针对已开工建设但尚未并网投产的新能源项目，已经取得相关主管部门选址意见的，仍建议项目公司向当地主管部门核实最新土地数据，避免出现项目因用地类型变化或者超出用地红线范围建设导致停工甚至项目拆除、更换选址的风险。

2. 依法、依规办理用地合规手续

新能源项目应在开工建设前取得相关主管部门[包括但不限于自然资源部门（包括林业部门）、环保部门、水利部门、文物及军事部门等]出具的地类证明文件及用地许可文件，严格避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区（光伏发电项目输出线路允许穿越国家沙化土地封禁保护区）、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区等。若涉及林地、草原、湿地、河道管理或保护区范围等限制建设区域，则应依法、依规向有审批权限的主管部门申请办理相关审批手续。如涉及到土地硬化、永久性建筑物等建设项目的，应依法及时办理建设用地手续并取得不动产权证书。

如经核实，已开工建设但尚未并网投产的项目确实存在用地类型变化风险的，项目公司应及时改变用地模式或建设方案，尽量避让问题土地并妥善安排各项行政审批手续的补充办理或变更。

已建成投产的项目受最新土地政策变化的影响相对较小，但如果项目前期未妥善办理全部行政审批手续，项目公司应及时申请补办，若部分手续因用地类型变化已无法补充办理，应及时与相关政府沟通协调，协商确定合法、合规的补救措施。

3. 加强对开发人员的管理，重视法律风险防控

新能源项目业主应提高对用地合规问题的重视，即使委托了第三方办理相关合规性手续，也应设置专人在项目开发过程中监督相应流程、核查相应成果。建议项目业主加强对相关人员的培训和管理，定期开展法律风险相关专业培训，确保其具有较高的专业素养和法律意识，避免因开发人员存在侥幸心理，遗漏合规性手续，导致项目公司或相关人员遭受行政甚至刑事处罚。

附：新能源项目用地不合规可能导致的部分刑事罪名

1. 违法占用土地

非法占用农用地罪；非法转让、倒卖土地罪；非法批准征收、征用、占用土地罪；非法低价出让国有土地使用权罪。

在此提醒项目公司及相关主管负责人注意，《刑法》第三百四十六条规定：“单位犯本节第三百三十八条至第三百四十五条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。”即非法占用农用地罪采用双罚制，意味着项目公司、单位负责人及其他直接责任人均可构成非法占用农用地罪。

2. 违法砍伐林木

盗伐林木罪；滥伐林木罪；非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪。

典型案例：被告项目公司委托被告人A某担任工程项目建设现场负责人，负责依法办理施工建设过程中各项手续及依法开展具体建设工作。该公司在未取得占用林地同意书的情况下，在多处林地建设光伏发电设施和厂区检修道路。经鉴定，项目公司非法占用农用地30余亩。且建设过程中，在未取得林木采伐许可证的情况下，将其中一处刺槐树林砍伐，经鉴定，砍伐树木蓄积为40余立方米。

法院最终判决被告单位项目公司犯非法占用农用地罪，滥伐林木罪，数罪并罚，判处罚金11万元。被告人A某犯非法占用农用地罪，滥伐林木罪，免予刑事处罚。

3. 破坏环境资源

破坏环境资源罪（单位犯罪）。

实践中，项目占用生态红线、破坏自然保护区等行为均有可能触及破坏资源罪，且随着国家对生态环保愈发重视，相关罚则呈现出加重趋势。

2021年3月1日生效的《刑法修正案（十一）》中，在原有第三百四十二条后增加一条，作为第三百四十二条之一：“违反自然保护地管理法规，在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物，造成严重后果或者有其他恶劣情节的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。有前款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”

4. 其他

伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪；伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪。

典型案例：被告人张某为项目公司实际控制人，负责公司经营。项目公司在案涉光伏项目建设施工中，未经批准，占用县集体农用地近100亩，其中基本农田50余亩。已建有混凝土地桩，且不符合县土地利用总体规划，形成违法占地事实。经市国土资源局鉴定，共造成近10亩耕地（均为基本农田）种植条件严重毁坏。同时，被告人张某为建设案涉项目，伪造县国土资源局用地预审意见的公文，县劳动人事局等国家机关公章及公司印章。

法院最终判决张某犯非法占用农用地罪，伪造国家机关公文、印章罪，伪造公司印章罪。数罪并罚，决定执行有期徒刑3年，并处罚金人民币5万元。

特别声明：

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