人口小县该撤县并县还是大部制改革？学者分析两种路径利弊

人口小县应选择撤县并县还是大部制改革？近日，《中南大学学报(社会科学版)》刊发文章，比较了这两种路径的利弊。

东北大学文法学院教授高进等人指出，从公共管理学视角审视，小县体制的弊端主要体现在三个方面：一是规模不经济导致公共服务供给效率低下，县域公共产品难以实现集约化、专业化供给；二是行政管理链条冗长导致行政效能不高，科层制条块分割、机构臃肿问题突出；三是财政管理规模狭小导致财力保障不足，公共服务和发展建设缺乏可持续投入。因此，优化行政管理已成为破解小县治理困境的必由之路。

其中，撤县并县是指将人口规模较小、经济基础薄弱的县与周边县(市)合并，以扩大行政区划范围，整合资源要素，增强区域发展能力。大部制改革则是在保持现有建制的基础上，通过一系列的裁撤、合并、重构、调整，避免政府机构重叠、职能交叉、多头管理、权能冲突等弊端，对县级机构进行大幅度整合，变“小而全”为 “大而精”，以理顺部门职责关系，提高行政效能，降低运行成本。

据澎湃新闻此前报道，大部制改革近年来在山西等地的人口小县机构改革中较为普遍，如娄烦县改革后共设置党政机构22个，较原来减少13个；河曲县人口小县机构改革将36个党政机构精简为22个、135名领导职数精简为114名。而撤县并县改革多年未有案例。

就此，高进等人指出，撤县并县改革虽然尚未在实践中全面推开，但通过并县扩大管辖规模、追求规模经济效应已成为基层政府改革的重要诉求。规模经济诉求背后反映的是规模扩张与效率提升的内在逻辑。其中，撤县并县改革能够减少管理层级、优化组织结构已成为学界和政策界的共识。撤县并县所倡导的组织扁平化，源于精简高效的价值诉求，也符合组织结构优化的发展趋势。通过撤县并县减少管理层级、裁减冗余机构、建立扁平化组织架构，有利于提高组织运行效率，降低管理成本。撤县并县改革还有利于扩大县域政府管辖范围，通过规模扩张发挥规模经济效应，实现规模效应是撤县并县的应有之义。通过撤县并县扩大管辖区域，县域人口和面积规模将显著增加，行政管理的平均成本随之降低，规模经济效应凸显等。

撤县并县的局限性在于，公共服务供给面临着“服务人员少、服务对象多、服务事项广”的困境。行政区划调整会对公共服务的空间可达性产生负面影响，导致服务供给在地理覆盖上的不平衡加剧。行政边界的扩大在增加公共服务供给总量的同时，也带来了公共服务响应及时性和精准性的下降。另外，行政区划调整不仅是对行政边界的重塑，更是对权力配置、资源分配的结构性调整，由此引发的利益格局变迁不容忽视。因而撤县并县带来了县域利益格局的深刻调整。部门间利益博弈加剧的深层原因是行政区划调整带来的资源重新配置格局的不确定性。

文章继而分析，大部制改革的重要动因是打破传统科层制“条块分割”的局面，推进职能整合，提高行政效率。大部制改革将功能关联的部门职责加以综合，打破了传统分工界限，有利于政府整体性的形成。大部制改革通过促进跨部门整合，完善综合协调机制，可以有效克服科层制条块分割的弊端，提高部门间的协同效能。

大部制改革的局限性在于，尽管其改革的初衷是打破“条块分割”，但实践中“块块合并”后的部门与“条条”职能部门的隶属关系仍不够清晰，条块矛盾依然存在，责任边界也较为模糊。权责失衡问题折射出大部制改革在厘清条块关系方面的局限。大部制改革通过部门的横向整合，有助于突破原有的科层分割模式，但在纵向隶属关系中，条线职能部门仍保留一定的自主性，其与大部门之间的责权边界不够清晰，容易引发条块矛盾。大部制部门与条线部门权责失衡，其根源在于部门整合重构了原有的分工格局，但在纵向隶属关系中，功能定位不够准确，责任归属不够明晰，导致部门间扯皮推诿等时有发生。

高进等人表示，由此可见，人口小县改革在组织结构调整中面临着扁平化与垂直化的两难抉择。因而，组织结构优化需在“放管服”中寻求平衡，既要发挥上级政府的宏观指导作用，又要防止对基层“一刀切”，应根据不同地方的实际，因地制宜地确定扁平化和垂直化的合理边界，在精简机构、优化职能中统筹好集权与分权、控制与放手的关系。

文章建议，人口小县改革没有放之四海而皆准的路径，关键要坚持因地制宜、分类指导、科学选择。对地理位置相近、资源禀赋相似、发展水平相当的县，可考虑撤县并县，发挥规模效应；在部门职能交叉、基础设施关联度高的领域，可尝试大部制改革，强化综合管理；在区位优势独特、发展特色鲜明的县，可探索特色县建设，因县制宜、错位发展。同时，还要统筹县情、省情差异，将人口小县改革纳入区域发展大局统筹谋划等。

另外，人口小县改革涉及面广、链条长，仅靠单兵突进难以奏效，必须统筹兼顾、综合施策。就改革领域而言，综合集成至少涵盖三个方面：一是统筹行政区划、行政层级、机构设置等行政管理体制改革，明晰职责边界，打造法治政府、责任政府；二是统筹财税、投资、土地等要素配置，深化财政体制改革，完善转移支付制度，推进县域资源优化配置；三是统筹发展规划、公共服务、社会治理等领域的改革，推进基本公共服务标准化、均等化，提升社会治理水平。