我国近期稀土出口管制政策对《出口管制法》的创新适用

前言：《出口管制法》自2020年12月1日起施行，此前作为行政法规的《军品出口管理条例》《核出口管制条例》已实施多年，而两用物项的出口管制分散于《监控化学品管理条例》、《核两用品及相关技术出口管制条例》、《导弹及相关物项和技术出口管制条例》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》和《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》等行政法规中，直至《两用物项出口管制条例》颁布实施。而自2024年12月1日《两用物项出口管制条例》实施以来，我国又发布了对多个物项的出口管制，尤其是对于稀土相关物项。本文就近期稀土出口管制的政策对《出口管制法》的创新运用作详细阐述。

一、从稀土、稀土制品到稀土技术、服务、技术资料等全链条的出口管制

根据《出口管制法》，国家对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项的出口管制，适用本法。前款所称管制物项，包括物项相关的技术资料等数据。而根据《两用物项出口管制条例》，本条例所称两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，包括相关的技术资料等数据。

与此同时，我国颁布了《稀土管理条例》，根据该条例，任何组织和个人不得收购、加工、销售、出口非法开采或者非法冶炼分离的稀土产品。稀土产品及相关技术、工艺、装备的进出口，应当遵守有关对外贸易、进出口管理法律、行政法规的规定。属于出口管制物项的，还应当遵守出口管制法律、行政法规的规定。

近期，我国将属于稀土管理范围的稀土镧、铈、镨、钕、钷、钐、铕、钆、铽、镝、钬、铒、铥、镱、镥、钪、钇等元素12项除“镧、铈、镨、钕、钷”以外全部列入出口管制，其状态包括稀土金属、稀土合金、稀土靶材、稀土永磁材料、稀土氧化物和混合物等。同时，根据商务部、海关总署公告2025年第56号，还将26项稀土设备和3项稀土原辅料实施出口管制，形成对于稀土、稀土加工全产业链的出口管制。

不仅如此，商务部公告2025年第62号，更是对于稀土相关技术的出口管制作出了专门规定。

根据商务部公告2025年第62号，以下物项未经许可不得出口：（一）稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用相关技术及其载体；（管制编码：1E902.a）（二）稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用相关生产线装配、调试、维护、维修、升级等技术。（管制编码：1E902.b）

为此，出口经营者应当根据《两用物项出口管制条例》第十六条的规定，向商务部申请出口许可；申请出口技术的，出口经营者应当按照公告附件1要求同时提交《转移或者提供受出口管制技术情况说明》；在中华人民共和国境内向位于境内的境外组织或者个人提供本公告管制的技术的，按照公告附件2要求同时提交《在境内提供受出口管制技术情况说明》。出口经营者应当按照《两用物项出口管制条例》第十八条等规定使用许可证件，按许可证要求履行报告义务。

二、对于稀土出口管制“出口经营者”“出口”进行适度扩大解释

根据《出口管制法》，中华人民共和国境内的组织和个人向境外提供出口管制相关信息，应当依法进行；可能危害国家安全和利益的，不得提供。但是,《出口管制法》、《两用物项出口管制条例》均没有对“出口经营者”进行界定。

《出口管制法》对于“出口”实际上包括了两种行为，一是“从中华人民共和国境内向境外转移”，二是“中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供”。《出口管制法》第二条对于出口管制规定：“本法所称出口管制，是指国家对从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取禁止或者限制性措施。”

《两用物项出口管制条例》对于“出口”作了具体的解释：“本条例所称出口管制，是指国家对从中华人民共和国境内向境外转移两用物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供两用物项，包括两用物项的贸易性出口及对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式进行的转移，采取禁止或者限制性措施。”其中，“境内向境外转移”“向外国组织和个人提供”的内容更加具体，范围更广。

而商务部公告2025年第62号则对“出口经营者”及其责任进行了更加具体且扩大解释：所称出口经营者，包括中国公民、法人和非法人组织，以及在中国境内的所有自然人、法人和非法人组织。因而，除了中国公民、法人和非法人组织可以成为“出口经营者”，中国境内的所有自然人、法人和非法人组织也可以成为“出口经营者”，后者包括了所有的自然人、法人和非法人组织，而不限国籍、注册地。

关于“出口”，商务部公告2025年第62号也作了更加具体而宽泛的解释：“本公告所称出口，指将本公告所列管制物项自中华人民共和国境内向境外转移，或者在境内或者境外提供给外国组织或者个人，包括贸易性出口以及通过知识产权许可、投资、交流、赠送、展览、展示、检测、测试、援助、传授、联合研发、受雇或雇佣、咨询等任何方式进行的转移或者提供。”

三、对稀土出口管制的域外管辖标志着我国长臂管辖的开端

《出口管制法》是我国域外事务实施长臂管辖的法律渊源，开启我国法律域外适用的篇章。该法第四十四条规定：“中华人民共和国境外的组织和个人，违反本法有关出口管制管理规定，危害中华人民共和国国家安全和利益，妨碍履行防扩散等国际义务的，依法处理并追究其法律责任。”

为此，《两用物项出口管制条例》提出了具体要求，该条例第四十九条规定：“境外组织和个人在中华人民共和国境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供下列货物、技术和服务，国务院商务主管部门可以要求相关经营者参照本条例有关规定执行：（一）含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项；（二）使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；（三）原产于中华人民共和国的特定两用物项。”

而近期商务部公告2025年第61号借着对境外相关稀土物项实施出口管制之机将上述规定予以贯彻落实。这项针对境外相关稀土物项实施出口管制的长臂管辖，其内容如下：

（一）域外申请许可

商务部公告2025年第61号规定3种情形境外组织和个人即“境外特定出口经营者”必须向中国商务部申请许可：“境外特定出口经营者”在向中国以外的其他国家和地区出口以下物项前，必须获得中国商务部颁发的两用物项出口许可证件:（一）含有、集成或者混有原产于中国的本公告附件1第一部分所列物项在境外制造的本公告附件1第二部分所列物项，且附件1第一部分所列物项占境外制造的附件1第二部分所列物项的价值比例达到0.1%及以上的；（二）使用原产于中国的稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用相关技术在境外生产的本公告附件1所列物项；（三）原产于中国的本公告附件1所列物项。”

其中，商务部公告2025年第61号附件1第一部分所列物项是金属钐、金属镝、金属钆、金属铽、金属镥、金属钪、金属钇、钐钴合金、铽铁合金、镝铁合金、铽镝铁合金、氧化镝、氧化铽共13项；附件1第二部分所列物项有两类（稀土永磁材料和稀土靶材）各4项、7项物项。

（二）原则上不予许可之最终用户范围

根据商务部公告2025年第61号，对向境外军事用户的出口申请，以及向出口管制管控名单和关注名单所列的进口商和最终用户（包括其控股50%及以上的子公司、分公司等分支机构）的出口申请，原则上不予许可。另外，用于或者可能用于以下最终用途的出口申请，原则上不予许可：（一）设计、开发、生产、使用大规模杀伤性武器及其运载工具；（二）恐怖主义目的；（三）军事用途或者提升军事潜力。

（三）逐案审批之最终用途范围

根据商务部公告2025年第61号，最终用途为研发、生产14纳米及以下逻辑芯片或者256层及以上存储芯片，以及制造上述制程半导体的生产设备、测试设备和材料，或者研发具有潜在军事用途的人工智能的出口申请，逐案审批。

（四）无需申请许可之报告与承诺

根据商务部公告2025年第61号，最终用途为紧急医疗、应对公共卫生突发事件、自然灾害救助等人道主义救援的出口申请，境外出口经营者无需申请两用物项出口许可证件，但应当在不晚于出口后10个工作日通过电子邮件（jingwaibaogao@mofcom.gov.cn）报告中国商务部，并承诺相关物项不会用于危害中国国家安全和利益的用途。

四、与用于或者实质性有助于境外稀土技术活动有关的非管制物项之出口许可

《出口管制法》第十二条第三款规定“出口经营者知道或者应当知道，或者得到国家出口管制管理部门通知，相关货物、技术和服务可能存在以下风险的，应当向国家出口管制管理部门申请许可：（一）危害国家安全和利益；（二）被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具；（三）被用于恐怖主义目的。”这是我国出口管制之兜底条款，表明：虽然不是出口管制物项，但是属于上述情形之一，仍然要办理出口许可。《两用物项出口管制条例》第十四条第三款重申了这一规定。

依据商务部公告2025年第62号，出口非管制的货物、技术或者服务，出口经营者明知其用于或者实质性有助于境外稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用活动的，按照《出口管制法》第十二条和《中华人民共和国两用物项出口管制条例》第十四条规定，应当在出口前向商务部申请两用物项出口许可。未经许可，不得提供。这一规定是对出口管制法律、行政法规的具体适用与创新运用，当然它有确定的对象，即“出口经营者明知其用于或者实质性有助于境外稀土开采、冶炼分离、金属冶炼、磁材制造、稀土二次资源回收利用活动”。否则，应当适用出口管制法律、行政法规的规定。

五、与境外相关稀土物项出口管制有关的境内、境外出口经营者合规告知及出示许可制度

根据《出口管制法》第十一条规定，出口经营者从事管制物项出口，应当遵守本法和有关法律、行政法规的规定；依法需要取得相关管制物项出口经营资格的，应当取得相应的资格。

根据商务部公告2025年第61号（关于公布对境外相关稀土物项实施出口管制的决定的公告），境内出口经营者出口本公告附件1第一部分所列两用物项，应当在出口报关时按照要求填报最终目的国或者地区，并按照本公告所附合规指引，向境外进口商、最终用户出具《合规告知书》。境外出口经营者应当按照本公告所附合规指引要求，在转移或者出口受本公告管制的物项时，向下一个接收方出具《合规告知书》。

设置《合规告知书》目的在于增强稀土转移与提供者的责任，无论是境内出口经营者，还是境外出口经营者，其应当在商务部公告2025年第61号规定范围内出具《合规告知书》，这既是划清责任界线，也是自身合规的需要。

除了合规告知外，商务部公告2025年第62号（关于公布对稀土相关技术实施出口管制的决定的公告）还设置了服务提供人许可证询问与出口经营者许可证出示制度。任何单位和个人不得为违反商务部公告2025年第62号的行为提供中介、撮合、代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务。可能涉及商务部公告2025年第62号管制物项出口的，服务提供人应当主动询问服务对象有关出口活动是否受到本公告管辖，是否正在申请出口许可或者获得许可证件；已经获得两用物项出口许可的出口经营者，应当主动向有关服务提供人出示许可证件。

六、对涉稀土出口申报的严格规范要求

根据《出口管制法》第十九条，出口货物的发货人或者代理报关企业出口管制货物时，应当向海关交验由国家出口管制管理部门颁发的许可证件，并按照国家有关规定办理报关手续。《两用物项出口管制条例》第二十一条也规定，出口货物的发货人或者代理报关企业出口两用物项时，应当向海关交验由国务院商务主管部门颁发的出口许可证件，并按照国家有关规定办理出口报关手续；不能提供出口许可证件的，海关不予放行。

新政策对于稀土申报出口也提出了更加严格的要求，商务部、海关总署公告2025年第57号（关于公布对部分中重稀土相关物项实施出口管制的决定的公告）要求：出口经营者应当对报关商品的真实性负责，加强出口物项识别，属于管制物项的，必须在报关单备注栏中注明“属于两用物项”并列明两用物项出口管制编码；不属于管制物项但参数、指标、性能等接近的，必须在报关单备注栏中注明“不属于管制物项”并填写具体参数、指标。对上述填报信息完整、准确、真实性存疑的，海关将依法质疑，质疑期间出口货物不予放行。也就是说，是管制物项的，要规范申报；不是管制物项的，但是参数、指标、性能等接近的，也要规范申报。这对于出口企业来说，如何判断“参数、指标、性能等接近”也是一个新的课题、新的挑战。

结束语

四个政策列管的相关物项具有明显的军民两用属性，依法依规实施出口管制措施，符合国际通行做法，更好地维护了国家安全和利益，更好地履行了防扩散等国际义务。但是，随着政策落地实施，预计将有许多企业处于风口浪尖，经营风险加大。企业应当以此为契机，审查自身合规情况，并对照进行风险防控建设，汲取众多已涉案企业的教训，避免重蹈覆辙。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所主任 孙国东律师