高价值+高效实施！上海核心区徐汇东安旧改标杆案例解析

近期，上海市徐汇区东安一、二村片区旧城区改建项目（简称东安项目）首宗宅地建筑设计方案公示，项目即将进入开发建设阶段。该项目实施路径采取旧城房屋征收，由政府主导一级土地征收，后期由市区国企联合通过协议出让获得地块开发权益，再通过股权转让形式引进央国企开发建设，且项目实施推进速度之快，体量之大，是上海旧城改造实施推进标杆案例。

当前，深圳旧住宅区和城中村更新改造在市场化转政府主导进程中，各方主体共识难以实现统一，实施推进阻力巨大。政策顶层设计需结合地方实际进一步优化，亟需参考其他地区先进经验。

本文基于上述背景，聚焦东安一、二村片区旧城区改建项目，从项目实施路径及投资模式、深圳存量改造征收制度VS上海存量改造征收制度、深圳谋划存量连片改造的重大契机三大方面深入研究，与业界朋友共享。

一、项目实施路径及投资模式

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实施范围

东安项目地处上海市徐汇区枫林街道，具体范围东至枫林路、南至中山南二路、西至东安四村、北至零陵路，紧邻复旦大学附属中山医院，距离西岸金融城仅1.5公里，属于上海内环内稀缺核心地段。该项目始建于上世纪五六十年代，曾是新中国首个市直机关与工人合居的住宅小区。

该项目整体改造面积约18.65公顷，总建筑面积约31.21万平方米，包含东安一村南、东安一村北、东安二村、沈家里四个完整居民区和东安四村居委44证，共117幢、283个单元、6057证居住房屋。

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改造历程

该项目2024年3月启动意愿征集；10月正式启动拆迁补偿签约工作，5天实现签约比例99.95%；2025年3-5月，上海城更和徐汇城投通过协议出让获得本项目三块宅地开发权。

2025年9月5日，根据中海地产公告，中海地产、招商蛇口与中旅投资组成联合竞买方，与上海城更、徐汇城投签订转让协议，分别收购后者旗下上海新东安企业发展有限公司（以下简称“上海新东安”）90%股权及相关债权、上海新百安经济发展有限公司（以下简称“上海新百安”）90%股权，总价为154.78亿元，由此获取上海徐汇东安项目127b-24和125-31地块的开发权，上海城更退出上述两地块开发。此次交易完成后，上海新东安将由中海地产、招商蛇口、中旅投资及徐汇城投分别持有50.5%、35%、4.5%及10%股权；上海新百安将由中海地产、招商蛇口、中旅投资及徐汇城投分别持有30.5%、55%、4.5%及10%股权。

2025年9月25日，根据中华企业公告信息显示，中华企业联合宸嘉发展以29.87亿元收购上海新枫安公司（以下简称“上海新枫安”）100%股权，分别持股70%和30%，由此获取上海徐惠安项目127b-23地块的开发权，上海城更和徐汇城投退出127b-23地块开发。

目前最新进展，该项目首宗地块（127b-23）建筑方案设计公示，将建5幢17-25层住宅楼，首层均架空。

项目改造历程图

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政策实施路径

根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，明确由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，可采取房屋征收。本项目基于居住空间狭窄、房屋老化严重、厨卫设施简陋、安全隐患突出等重重问题，且居民改造意愿强烈，采取房屋征收推进实施改造。

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规划调整

2025年1月27日，徐汇区规划和自然资源局发布斜土社区C030301单元控制性详细规划125、127b街坊局部调整公示，明确新增3宗涉宅地块,分别为127B-23地块、127B-24地块及125-31地块,规划将平均容积率从1.2提升至3.77，从经济层面来看，是项目实现资金平衡的必要前提。

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征收补偿标准

根据《徐汇区东安一、二村片区旧城区改建项目房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》，明确征收补偿项包含货币补偿、产权调换、搬迁奖励、签约奖励等。值得注意的是，签约期限（30日）内签约比例到99% 房屋征收补偿协议才生效。

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投资模式概览

项目由政府主导一级土地征收，形成净地后，地块开发权通过协议出让转让至上海城更和徐汇城投，再通过市场股权转让形式，引进中海地产、招商蛇口、中旅投资、中华企业及宸嘉发展共同开发。

本项目采用三地块捆绑开发的整体核算模式，构建了可持续的经济平衡路径。项目将商业与科研功能集中布局于125-31地块，而127b-23、24地块则聚焦高端住宅开发，形成“以住宅和商办收益反哺产业载体、公共服务设施与动迁成本”的内在平衡机制。523亿元的土地出让金覆盖了约90%的前期动迁成本，而约40万平方米的可售住宅预计货值达800亿元，共同保障了项目整体在经济上的可行性与良性循环。

二、深圳VS上海存量改造征收制度对比

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法规体系与征收定位

深圳与上海征收制度均依照国家《国有土地上房屋征收与补偿条例》，可基于公共利益的需要依法实施征收，其中公共利益包含由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要、依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要等，具体对比如下：

不同的是，《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》仅明确土地整备路径可采用房屋征收，即土地整备涉及房屋征收的计划安排与全市年度房屋征收计划具有同等法律效力。在其他存量改造上，如棚户区改造依据《关于加强棚户区改造工作的实施意见》同样适用房屋征收政策；城市更新依据《深圳经济特区城市更新条例》将房屋征收纳入城市更新框架，按照“个别征收+行政诉讼”房屋征收模式实施一定程度上解决城市更新拆迁难问题，但由于征收流程周期长等原因，目前通过房屋征收实施的城市更新项目相对较少，大量项目依旧通过市场主体协商推进。深圳各存量改造模式房屋征收政策对比如下：

上海市则在《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》明确规定，“依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”可实施房屋征收，同时约定“有90%以上的被征收人、公有房屋承租人同意的，方可进行旧城区改建”，东安项目依据该政策进行房屋征收，可以看出上海旧城改造更加强调政府主导，且征收仍为解决居住困难和危房改造的主要手段。

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补偿标准与方式

深圳征收补偿标准以市场评估主导，补偿内容包含被搬迁房屋价值补偿、其他补偿及奖励等，其中被征收房屋价值以市场评估价或政府公布的基准价格确定，非商品性质住宅需扣除10%-20%的地价和罚款，例如，原村民一户一栋按照480㎡以内住宅可按建筑面积1:1置换，480㎡以外按市场价值扣减相关费用（包含罚款及基准地价）补偿，但由于深圳存量改造过往更偏重市场化的城市更新，城市更新补偿标准一事一议，但整体补偿标准远高于征收补偿标准。

深圳房屋征收补偿内容

上海征收补偿标准按照基准价格与居住保障结合，即补偿金额=评估价格+价格补贴（最高0.3倍评估均价）+套型面积补贴（最高15㎡），对征收执行政府规定租金标准的公有出租居住房屋,被征收人选择货币补偿的，承租人可获80%补偿款，产权人获20%；选择产权调换的，由产权人安置承租人，整体来看，上海被搬迁房屋补偿内容相比深圳更加丰富，深圳仅按市场评估价补偿，上海除市场评估价，还包含价格补贴及套型面积补贴。

上海国有房屋征收补偿内容

综上所述，深圳与上海的房屋征收政策差异本质上是“市场驱动型”与“政府主导型”对应不同存量改造模式的体现，但随着深圳政府主导模式的逐渐加强，建议深圳后续可进一步加强房屋征收制度的完善，提高房屋征收的适用范围，制定更精细化、更符合市场规律的征收补偿标准，以进一步调动现状权利人积极性，确保项目能快速拆迁实施。

三、深圳谋划存量连片改造的重大契机

深圳作为中国改革开放的前沿城市，土地价值较高，坪效为全国最大，凭借政策红利和区位优势，在短短40年间实现了从边陲小镇到国际化大都市的蜕变。可以说，整部城市的高速发展史需高度依赖存量土地的再开发。然而，其发展模式长期依赖土地扩张和人口红利，且生态用地、山地较多，随着城市边界逼近物理极限，“人多地少”的矛盾已成为制约深圳城市发展的核心痛点。“人多地少”窘境直接导致可利用净地较少，如当前深圳居住用地占比仅约23%，“产城矛盾”突出，一系列因素倒逼深圳城市空间拓展必须“向存量要增量”，尤其是居住用地。

正是由于城市发展的需要，深圳存量再开发的历史积淀较为深厚，如城市更新领域最早可追溯至2004年，至今已有26年的发展历史，已形成一套完善的政策体系；土地整备领域最早可追溯至2011年，至今已有14年的发展历史，且政策体系亦较为完备。除城市更新和土地整备之外的存量改造路径，如城中村改造新政、多渠道改建保障房、非农建设用地及征地返还地落地开发等，也有相应政策体系予以指导推进。

我们在《城市更新的本质是什么？》和《“三个决定”！一文梳理城市更新里的底层逻辑》两篇专题研究文章中明确指出，城市更新的本质是城市发展的价值再造与利益再平衡。价值再造决定实施必要性，利益再平衡决定实施可行性。而城市更新不论是拆除重建还是整治提升，不论其处于哪个发展阶段，城市更新始终存在着“三个决定”的底层逻辑——“需求决定供给！现货决定期货（房地产市场决定城市更新市场）！改造成本决定项目实施可行性！”而当前，城市更新所处的新阶段，原有的利益平衡的天平发生了倾斜，需要多方主体共同探索形成新的平衡点。

在当前房地产市场行情及整体政策框架之下，深圳现有的存量土地再开发模式已面临一定的推进瓶颈，应在深圳存量土地再开发成熟经验的基础上，结合深圳对于土地的现实需求，借鉴上海徐汇区东安一、二村片区旧城区改建项目开发的成功经验，进一步谋划深圳大面积存量项目连片改造开发，带动城市区域价值重构，以利于城市区域价值的整体提升，现立足深圳实际情况，提出以下初步观点以供讨论与研究：在当前房地产市场行情及整体政策框架之下，深圳现有的存量土地再开发模式已面临一定的推进瓶颈，应在深圳存量土地再开发成熟经验的基础上，结合深圳对于土地的现实需求，借鉴上海徐汇区东安一、二村片区旧城区改建项目开发的成功经验，进一步谋划深圳大面积存量项目连片改造开发，带动城市区域价值重构，以利于城市区域价值的整体提升。基于此，现立足深圳实际情况，提出以下初步观点以供讨论与研究：

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需求决定供给、现货决定期货！优选城市核心区域市场价值高的连片改造潜力项目

东安一、二村片区位于徐汇区核心地段，且徐汇区属上海的核心区域，今年1-7月的财政收入反超静安区，排名第三，而核心区域的改造项目价值更高，更利于项目的持续推进。由此可见，深圳可基于核心区域选定连片改造开发项目，如福田、南山等核心区域。

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改造开发项目改造成本决定实施可行性！优选现状容积率较低且较产权清晰的连片改造开发项目

深圳核心区域的核心地段依然存在着较多的现状密度低且产权清晰的区域，现状密度低有利于在《住宅项目规范》的新规要求下更好的规划实施，如东安项目总占地面积约18.65万㎡，总建筑面积约31.21万㎡，现状容积率仅1.67；产权清晰更利于征收的实施，如东安项目为始建于上世纪五六十年代是新中国成立后建设的首个市直机关宿舍与工人同住合居的住宅小区，而深圳核心区域的城中村聚集区往往历史情况较为复杂，推进实施面临较大的挑战。另外，需基于深圳城市现实发展的需要，采取连片改造开发，助力区域价值重构。

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政府主导，主动承担一级土地整理工作

由政府主导开展一级土地整理工作，可将房企所担忧的前期一级土地整理过程中的所有不确定性因素降至最低，腾出干净的地给到房企，以调动房企，尤其是国企的积极性，且便于改造项目的快速开发与落地。

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采取统一征收解决拆迁谈判问题，助力项目前期快速推进

拆迁谈判往往是存量改造过程中最为艰难的一关，以政府主导采取统一征收模式推进拆迁谈判，或将加速拆迁谈判工作的快速推进。如东安旧改征收项目是上海历史上单地块一次性征收体量最大项目，共涉及居住房屋证数6057证，共117幢、283个单元，自2024年10月14日启动正式签约，仅用4天时间即达到生效比例99.95%。

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规划创新，赋能改造开发价值提升！

针对政府主导的连片改造开发项目，制定一系列推进支持政策，并优化相关规划措施，如提高标高以衔接《住宅项目规范》80米限高要求等，且同时需重视对激励机制及法律保障体系的研究。借鉴徐汇东安项目，该项目通过规划创新赋能项目价值提升，将整个社区建于4米往上的抬板之上，使之成为城市立体交通与空间的“二层地表”，而彼此皆有天桥连通，加之首层6米架空，使得其居住空间至少抬高10米以上，更使得其可以拥有极具价值的“全明阳光车库”。

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“场所联动”！净地出让模式借鉴

此协议出让模式可分担改造项目的资金压力、降低开发风险、可且较好的规避流拍，如东安项目地块开发权通过协议出让给上海城更和徐汇城投的三家子公司，再通过上海联合产权交易所进行市场化的股权转让。

撰稿人：肖巍、黄向雷、陈建塔

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