秦虹：建立可持续的城市更新模式的可行路径

秦虹 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文转载自10月13日《学习时报》。

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今年7月，中央城市工作会议明确提出，要以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，走出一条中国特色城市现代化新路子。这一战略部署不仅为新时期城市发展指明了方向，更将城市更新提升到引领城市高质量发展的战略高度和关键路径。城市更新不仅是物理空间的改造工程，更是伴随城市全生命周期、持续演进迭代的“系统性过程”。尤其在城镇化进入以存量提质增效为主的阶段后，城市发展已从规模扩张转向内涵提升，城市更新的核心任务要始终围绕“使城市更加契合人的全面发展需求、更好适应时代变革”这一根本命题展开。

推进城市更新必须顺应城市发展规律，从根本上转变城市发展理念。城市是由经济、社会、文化、生态与空间等多系统相互耦合而成的复杂有机体，其演进遵循“生成—成长—成型—更新”的生命周期规律。当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市渐入以更新为主的阶段，城市发展必须在理念层面实现根本性转变，主动顺应这一规律性趋势。此次中央城市工作会议系统提出城市发展“五大转变”，为新时期以城市更新为抓手推动城市高质量发展确立了思想指引和行动纲领。一是“转变城市发展理念，更加注重以人为本”，强调从规模扩张转向人民城市的价值重塑；二是“转变城市发展方式，更加注重集约高效”，推动从粗放开发转向内涵集约的发展模式；三是“转变城市发展动力，更加注重特色发展”，引导城市从千城一面转向特色赋能的创新突围；四是“转变城市工作重心，更加注重治理投入”，要求从建设主导转向建管并重的治理升级；五是“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”，促进从条块分割转向系统协同的效能提升。会议还将城市建设目标从宜居、韧性、智慧三大维度拓展为创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧六大维度，全面覆盖城市可持续发展的核心诉求，为城市更新锚定了系统化、高质量的发展方向。

立足当前实际，转变城市发展理念的关键在于摒弃过去“重开发轻维护、重形态轻功能、重建设轻内容”的增量思维，摆脱传统房地产开发路径依赖。当前城市更新中出现的项目效益不高、短暂网红化、群众认可度低、空间大量闲置、模式难以持续等问题，根源皆在于仍沿用外延扩张逻辑推进存量更新，尚未实现发展理念的根本转型。

建立可持续的城市更新模式，本质是对城市发展规律的尊重与顺应。一方面，应以“渐进式更新”替代“激进式拆建”，避免因剧烈改造导致城市功能断档与文化记忆消失，推动城市在有机传承中持续焕发活力，尤其要注意防范“更新性破坏”。另一方面，应倡导“系统协同更新”替代“单一维度改造”，遵循城市系统协同共生规律，将社会公平、经济活力、文化传承、生态保护与空间优化统一纳入更新框架，实现多目标平衡推进。从根本上说，构建可持续更新模式，是通过主动顺应城市发展规律，在动态调整中持续优化城市结构、提升城市品质、赓续城市文脉，实现城市活力与秩序、发展与保护的有机统一，最终建设宜业、宜居、宜乐、宜游人民城市。

未来，需创新政策、金融、运营支持体系，构建城市可持续更新新模式。当前，各地高度重视城市更新工作，许多地方推出了一揽子工程项目，但实践中仍普遍面临项目推进碎片化、资金压力突出、长期运营薄弱等非可持续性挑战。破解这些困境，亟须立足城市发展客观规律，破解现实治理难题，紧扣高质量发展要求，聚焦长远价值实现，系统构建以政策为引领、金融为支撑、运营为核心的可持续更新新模式。

形象而言，城市更新如同升级一台复杂的旧电脑，并非是简单更换“硬件”（大拆大建），而是通过“重写代码”（优化规划理念与设计）、“升级编译器”（创新治理模式与运营机制）、“安装新系统”（提升结构与文化内核），在保留城市原有底层架构即历史文脉与空间肌理的基础上，植入新产业、新功能、新服务等“模块”，最终实现整体效能跃升，焕发城市持久活力。其中，政策、金融、运营方面的创新，正是打造适配城市更新需求的支持系统。

一是构建三级贯通、弹性适应的政策体系。现有政策体系多围绕新增建设设立，城市更新政策尚处于初期构建阶段，难以有效支撑存量更新的复杂需求。突出表现为：宏观指导性要求多而实施细则少，如容积率奖励等政策缺乏可操作路径；关键政策缺失，如工商业用地使用权人提前申请续期的政策尚未明确；部门条块分割导致统筹协调不足，难以满足片区统筹更新的整体性要求。

因此，需建立“国家指引—城市立法—项目授权”三级联动机制，不断推动政策创新。国家层面出台顶层设计与方向性指引，明确底线与激励方向；城市层面通过地方立法形成具体、有法可依的实施规则；项目层面则应赋予实施主体充分的统筹协调权限，鼓励在守正基础上依法实现突破性创新。唯有实现宏观、中观、微观政策的有效贯通，才能为更新项目扫清制度障碍，避免“合规性”风险和陷入“违建”困境，保障其合法、顺畅推进。

二是构建周期匹配、风险共担的资金支持体系。城市更新项目普遍具有投资规模大、回报周期长、收益不确定性高等特点。传统以财政投入和债权融资为主的资金供给模式难以适应其综合性、长周期的发展需求。在城市更新中，财政资金具有不可替代的引导与托底作用，应重点投向民生保障、公益设施、基础设施和生态修复等具有强正外部性的领域。然而，过度依赖财政投入不仅会加重公共支出压力，也难以支撑更新工作的规模化、可持续推进。因此，需要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，充分发挥其对社会资本的引导与撬动作用。

片区统筹更新是平衡规划指标与投入产出的重要路径。通过片区统筹更新增加文化和产业运营空间，社会资本能够获取持续稳定收益，但也需构建与之匹配的新型投融资模式，减税降费，推动从以债权为主向股债结合、长期资本引领方向转型。关键在于建立“投资基金化、更新信贷化、运营证券化”的全周期资金循环体系，形成“投、融、管、退”闭环机制。具体而言，应系统引导多元金融主体协同发力，政策性金融机构重点支持启动期和培育期项目，提供期限匹配、成本合理的长期稳定资金；商业银行与信托机构则可参与具备稳定现金流的成熟项目；保险资金等长期资本可通过股权、债权、物权等方式配置中长期优质资产。同时，应积极推动类REITs（不动产投资信托基金）、公募REITs（公开募集基础设施证券投资基金）、CMBS（商业房地产抵押贷款支持证券）等证券化工具的规范发展与扩募应用，为更新资金提供市场化退出通道，增强资本流动性与再投资能力。

唯有构建政府引导、市场主导、多元参与、风险共担的可持续资金支持体系，才能根本改变当前过度依赖财政投入的局面，有效破解城市更新中启动资金短缺、自主更新动力欠缺、社会资本参与度不高等核心瓶颈，实现资金的良性循环与项目自我造血，保障城市更新行动持续、规模化推进。

三是以多元共治驱动价值提升，实现可持续运营。城市更新的可持续，不仅依托政策与金融支持，更在于建立高质量、精细化、可持续的长期运营机制。运营创新是确保更新成果得以延续并持续创造价值的核心环节，其目标在于推动城市在经济、社会、文化、环境等多维度实现整体价值提升，最终建成创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

在运营层面，应从以下维度系统推进：经济上，通过功能重构与产业导入，激发内生动力，增强城市长期竞争力；社会上，补齐公共服务设施短板，促进社会公平与社区融合；文化上，推行“全域保护+活化利用”，推动文化遗产有机融入当代生活；环境上，推广绿色改造与生态修复，助力城市低碳转型与生态韧性提升；技术上，运用数字技术、新材料与智慧手段，提高运维效率；治理上，建立全流程公众参与机制与利益平衡机制，构建多元共治格局。

居住空间、公共空间、产业空间等不同类型的更新，在运营重点与模式上存在显著差异，需因地制宜、分类施策。以居住空间更新为例，我国先后经历了以棚户区改造为代表的地产开发模式和以老旧小区改造为代表的改善提升模式。今年8月，中共中央、国务院出台的《关于推动城市高质量发展的意见》明确提出，要“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，为居住类更新提供了新的政策依据与制度创新方向。

“自主更新、原拆原建”的更新模式，关键在于构建人民城市理念下的多元共治框架：政府从“主导者”转变为“统筹者”、规则制定者和服务者，明确规划底线与政策框架，搭建协商平台，强化制度供给与过程监管；企业从“逐利者”转向“合作者”，从短期逐利转向长期合作共赢，与社区形成共生关系；居民从“旁观者”转变为“共建者”，从被动接受转向主动参与，在全流程中发挥建议、监督与共建作用；专业力量从“设计者”转向“赋能者”，协助居民凝聚共识、优化方案，提升更新的科学性与可接受度。如，为解决建筑抗震安全与居住品质问题，新疆喀什古城项目在完全保留历史格局与风貌的基础上，建立“政府投入基础设施、居民出资房屋重建”的共建机制，各级政府投入约50亿元用于基础设施整体提升，居民自筹25亿元用于自有房屋重建，所有住户实行“一户一图纸”的个性化设计，基本保留原有99条街巷格局，由专业机构统一运营维护。更新后的古城不仅延续了传统生活氛围与文化活力，还吸引了旅游、文创等新业态，形成居住、产业、文化、公共服务融合的复合功能区。以此为范，未来城中村和其他老旧住房更新并非只有“全部拆除、房地产主导”的单一路径，通过构建政府引导、居民主体、专业支撑、市场参与的多元共治机制，完全可以在维系原有社会结构与文化特质的基础上，实现空间提质、产业升级与价值提升的有机统一。