「期刊文摘」李金英：以法治化营商环境促进经济高质量发展

李金英：以法治化营商环境促进经济高质量发展

期刊文摘

党的二十大报告提出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。营商环境是企业生存发展的土壤，是经济发展的重要软实力。在进一步全面深化改革、构建新发展格局、推动高质量发展的时代背景下，全面打造法治化营商环境，为各类经营主体营造稳定、公平、透明、可预期的发展环境，已成为推动经济高质量发展、实现中国式现代化的必由之路。

一、深刻认识营商环境法治化的重大战略意义

习近平总书记多次强调，“法治是最好的营商环境”。当前，世界经济格局深度调整，全球产业链供应链加速重构，我国经济正从高速增长阶段转向高质量发展阶段，对营商环境的法治化水平提出了更高要求。以法治为引擎，推动营商环境持续优化，对于提升地区竞争力、实现经济社会高质量发展具有深远意义。

推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。法治化营商环境是国家治理现代化在经济领域的集中体现。打造法治化营商环境，有利于构建“政府—市场—社会”协同共治的制度框架，不仅能为经营主体创造可预期的发展环境，更在治理主体关系重构、治理效能提升、多元共治格局构建、动态适应机制完善等维度，为国家治理现代化提供系统性解决方案，成为连接制度建构与治理效能的关键枢纽。

构建高水平社会主义市场经济体制的制度根基。市场经济本质上是法治经济。营商环境是市场经济发展的基础性制度环境。在构建高水平社会主义市场经济体制中，各类经营主体需要公平竞争的发展环境。打造法治化营商环境，通过法律条文明确规定不同所有制、不同规模的企业在市场准入、经营许可、获取资源等方面享有平等权利，有利于保障各类企业能够在公平的规则下参与市场竞争，充分激发市场整体活力，为市场经济体制中多元主体的平等发展提供根本保障。

落实全面从严治党的重要举措。全面从严治党是优化营商环境的关键驱动力。通过强化党风廉政建设、反腐败斗争和制度监督，能够规范政府行为，压缩权力寻租空间，强化制度执行力。而法治化监管、透明化行政与市场化激励是促进营商环境优化的关键路径。通过法律规范政府行为，划定公权力介入市场的边界，遏制“行政任性”，将“制度成本”内化为可预期的规则体系，对于构建“亲清”政商关系、降低制度性交易成本具有深远影响。

打造国际竞争新优势的核心支撑。当前，在全球产业链、价值链深度重构的大背景下，国际竞争已从资源禀赋、劳动力成本等“硬实力”比拼，转向制度环境、规则话语权等“软实力”角逐。营造法治化营商环境，有利于降低跨国企业的制度性交易成本，提升国内法治与国际经贸规则的衔接度，降低系统风险、提升资源配置效率，最终转化为国家参与全球治理的“制度红利”。

二、准确把握营商环境法治化的核心要素

营商环境法治化并非单一维度的法律完善，而是涵盖法律制度的体系化构建、治理能力的数字化转型、市场生态的系统化优化以及规则标准的国际化对接等要素的综合性工程。

法律制度的体系化构建。法律制度的体系化是营商环境法治化的基础支撑和逻辑起点，其核心在于通过科学立法构建结构完整、层次分明、功能协同的规范体系，为经营主体提供稳定的行为预期和明确的权利边界。第一，这种体系化特征体现为法律规范对经营主体全生命周期的覆盖性调整。在我国，从市场准入阶段的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》确立统一登记制度，到运营阶段《中华人民共和国民法典》合同编对交易规则的精细化规范，再到退出阶段《中华人民共和国企业破产法》建立市场化退出机制，已形成涵盖企业设立、运营、变更、终止的全链条法律规范体系。特别是2023年修订的《中华人民共和国公司法》，通过完善公司资本制度、强化股东权利保护，进一步夯实了经营主体的制度基础。2025年5月20日开始实施的《中华人民共和国民营经济促进法》，通过确立市场准入负面清单制度、落实公平竞争审查制度，规范招标投标、政府采购等关键环节，为民营企业公平参与市场竞争打通了制度通道。第二，体系化要求法律规范随经济形态演进动态更新。面对数字经济、平台经济、绿色经济等新兴领域的治理需求，我国及时出台《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国电子商务法》等专项法律，构建起“基础性法律+领域性法规+配套细则”的新型监管框架，体现了法律体系对新业态的适应性。第三，体系化强调不同法律部门的协同发力，确保各法律规范之间相互协调、逻辑严密，避免出现法律冲突与空白。在市场监管领域，《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国价格法》与《中华人民共和国消费者权益保护法》形成竞争秩序维护的“组合拳”；在产权保护领域，《中华人民共和国民法典》物权编、《中华人民共和国刑法》财产犯罪章节与我国知识产权法，共同构建起立体化保护体系。这种跨部门法律协同，有效降低了制度性交易成本，形成法律体系协同优化的制度效应。

治理能力的数字化转型。治理能力的数字化是数字时代营商环境法治化的显著特征，其实质是通过数字技术与法治思维的深度融合，推动政府治理从经验驱动向数据驱动、从粗放管理向精准治理转型。一是需要借助大数据、人工智能等技术，加快行政和执法流程的数字化再造，提高行政执法效率与精准度，推动政务数据的标准化、透明化，减少企业办事环节与时间成本，减少自由裁量空间，降低权力寻租风险。近年来，在政务服务领域，我国全国一体化政务服务平台已覆盖90%以上的行政审批事项，“一网通办”“跨省通办”等改革实现了“让数据多跑路，让群众少跑腿”。二是需要通过智能监管系统对经营主体行为进行实时监测与风险预警，及时发现并处理违法行为，降低监管成本。数字化治理催生了“互联网+监管”新范式。国家“互联网+监管”平台汇聚62个中央部门和31个地方的监管数据，构建起“双随机、一公开”监管、重点监管、信用监管相结合的新型监管机制，极大提升监管效能。三是数字化治理与法治程序的深度融合正在重塑行政决策模式。《重大行政决策程序暂行条例》明确要求，建立决策信息共享机制，运用大数据开展决策风险评估，使政策制定从“闭门造车”转向“开门立法”，确保政策出台既符合法治原则，又契合市场实际需求。这种治理能力的数字化转型，本质上是法治精神在技术层面的具象化，为营商环境法治化注入了新的动能。

市场生态的系统化塑造。市场生态的系统化是营商环境法治化的深层要求，涵盖公平竞争的市场秩序、完善的社会信用体系以及多元化的纠纷解决机制，其核心是构建政府、企业、社会组织等多元主体协同共治的生态系统，形成“有效市场、有为政府、有机社会”的良性互动格局。一是强调市场竞争的公平性。我国通过实施市场准入负面清单制度，将清单以外的行业、领域、业务全面向各类经营主体开放。2025年4月24日，我国发布了《市场准入负面清单（2025年版）》，事项数量由2018年版的151项缩减至2025年版的106项，进一步降低市场准入环节的交易成本。同时，建立公平竞争审查制度，从制度层面保障市场竞争的公平性，使市场在资源配置中的决定性作用得到更充分发挥。二是强调多元主体协同。要求健全跨部门、跨领域的立法协调机制、联合执法机制，提升行政执法效能；健全司法与行政良性互动机制和多元化纠纷解决机制，提高纠纷解决效率和公正性；充分发挥行业协会、商会等社会组织的作用，加强行业自律，规范行业行为，通过系统化治理，打破单一行政监管的局限，形成“法律规范、行政监管、行业自律、社会监督”的立体化治理网络。当前，行业协会商会、中介服务机构等社会组织成为市场生态的重要参与者。律师事务所、会计师事务所等专业服务机构通过提供合规审查、商事仲裁等服务，有效降低了市场交易的法律风险。三是强调弘扬诚信文化。我国将社会主义核心价值观融入商事立法，在《中华人民共和国民法典》中确立“诚信原则”，建立企业破产重整信用修复机制，引导经营主体树立法治信仰和契约精神。数字化信用体系建设也成为治理能力提升的关键支撑。通过建立“守信联合激励、失信联合惩戒”机制，构建起“一处失信、处处受限”的信用治理格局。

标准规则的国际化接轨。国际化是营商环境法治化的必然要求，其核心是对标国际高标准经贸规则，构建与全球经济治理体系相衔接的法治环境，为我国企业“引进来”和“走出去”提供制度保障。一方面，需要积极参与国际经贸规则制定，借鉴国际先进经验，完善国内相关法律制度，对标世界银行营商环境评价指标体系，不断优化国内的营商环境立法与实践。在规则对接方面，2023年11月，国务院印发《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》，支持上海自贸区先行先试，开展了一批引领性、标志性制度创新，为全面对接国际高标准经贸规则积累了经验。另一方面，加强国际司法合作与执法协作，在跨境投资、国际贸易等领域，通过双边或多边条约、协定等方式，解决法律冲突与纠纷，保护中外经营主体的合法权益，推动我国经济深度融入全球经济体系。在知识产权保护领域，我国建立了最高人民法院知识产权法庭等专门审判机构，实行侵权惩罚性赔偿制度，司法保护水平得到国际社会高度认可。在“一带一路”建设中，国际化法治合作成为重要支撑。我国持续深化国际执法司法合作，与65个“一带一路”共建国家签署118项司法协助条约，积极加入包含执法司法协作内容的有关国际公约，深入推进“一站式”国际商事纠纷多元化解决机制建设，创新中外律师事务所合作机制，设立国际商事法庭，开展国际商事仲裁中心建设试点等，以高水平法治为“一带一路”高质量发展提供了有力支撑和保障。这种国际化进程，不仅提升了我国营商环境的全球竞争力，更推动了我国法治经验的国际传播，为构建人类命运共同体贡献了中国智慧。

三、清醒认识当前我国营商环境法治化建设面临的挑战

当前，我国营商环境持续优化，经营主体活力增强，满意度稳中有升。中国贸促会《2024年度中国营商环境研究报告》显示，受访企业对营商环境评价为4.37分（满分5分），较2023年提升2.1%；从市场预期看，超四成外资企业对2025年中国市场评价为“好”，近六成外资企业看好未来5年中国市场前景。但部分领域仍存在提升空间。

一是营商环境法律体系不完善不协调。目前，我国营商环境相关法律法规数量众多，但不同法律法规之间存在一定程度的冲突和不协调现象。部分法律法规未能充分考虑到市场经济发展的新情况、新问题，与现行的政策导向和改革要求不相适应；一些法律法规在调整范围、适用条件、法律责任等方面存在交叉或不一致的情况，导致在实际执行过程中出现法律适用的困惑和争议。部分领域法律制度不完善，在一些新兴产业和关键领域，仍然存在法律制度的空白或短板，特别是在数据产权界定、隐私保护、算法监管等方面存在诸多法律风险和不确定性。法律法规的执行和监督不到位，一些地方存在选择性执法、执法标准不统一、执法程序不规范等问题，影响了法律的权威性和公信力；对法律法规执行的监督机制不够健全，缺乏有效的监督手段和问责机制，导致一些损害营商环境的行为得不到及时纠正和惩处。

二是营商环境数字化治理的标准化建设及安全性不足。数字基础设施建设不够完善，不同地区、不同部门之间的数字基础设施建设水平参差不齐，缺乏统一的标准和规范，导致数据共享和业务协同难度较大。同时，随着数字化进程的加速，数据已成为重要的生产要素和战略资源。大量的企业数据、个人数据被收集、存储和使用，数据安全与隐私保护面临严峻挑战。一方面，网络攻击、数据泄露等安全事件时有发生，给企业和个人带来了巨大的损失；另一方面，相关的数据安全法律法规和监管体系还不够完善，对数据安全和隐私保护的规范和约束不力，导致数据滥用、数据交易不规范等问题较为突出。同时，数字化专业人才短缺的问题较为严重，人才数量和质量都难以满足现实需求。这使得一些地区和部门在推进营商环境数字化治理过程中，面临技术应用困难、系统维护不到位、数据分析能力不足等问题，影响了数字化治理的效果和进度。

三是营商环境市场政策的系统集成和稳定性不够。从制度设计因素分析，部分地区和部门在制定涉企政策时，缺乏充分的调研和论证；尽管“放管服”改革持续推进，但行政审批程序仍然繁琐，有的领域审批存在多部门重复审核问题；政策的稳定性不足，有的地方政策调整频繁，导致企业合规成本上升，企业难以形成稳定预期；一些政策的宣传解读不到位，信息公开不及时、不全面，企业对政策的知晓度和理解度较低，影响了政策的落地实施效果。从市场环境因素分析，垄断与不公平竞争问题仍然存在，部分行业存在隐性准入壁垒，地方保护主义导致跨区域经营成本增加。从法治保障因素分析，法律执行不规范，“新官不理旧账”现象仍然存在。从社会文化因素分析，部分地区“关系型”商业文化盛行，增加了企业隐性交易成本。此外，社会信用体系待完善，中小城市信用评价覆盖率不高。

四是营商环境国际化竞争的专业性及成熟度不高。当前，贸易保护主义导致贸易摩擦和争端频繁发生，影响了国际贸易的稳定发展。加征高额关税限制了贸易国家相关产品的出口，不仅影响了各国企业的利益，也对全球产业链和供应链造成了冲击，使得企业在进行国际贸易和投资时面临更多不确定性。同时，我国国内营商环境与国际规则仍存在差距。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）要求国有企业竞争中性、数据跨境自由流动等条款，与我国现行制度存在一定差距；世界银行营商环境成熟度评估新增“劳工权益”“环境可持续”指标，我国相关领域得分偏低。在一些领域，国内市场准入门槛仍然较高，对外资企业存在限制，与国际通行的开放标准还存在差距。企业国际化能力不足，国际人才短缺，跨国经营经验欠缺，缺乏对国际市场规则、文化差异和法律法规的深入了解，容易因文化冲突、法律纠纷等问题导致投资失败或经营困难，制约了企业的国际化进程。

四、以改革精神持续推进营商环境法治化

在全球经济规则深度调整、国内高质量发展需求升级的背景下，营商环境优化的深层逻辑在于法律制度的系统性重构，通过法治化手段固化改革成果、突破体制瓶颈、对接国际规则，以法律制度的创新牵引治理能力跃升。

一是坚持立法先行，构建前瞻性制度框架。前瞻性制度框架的构建，本质是在法治的稳定性与改革的灵活性之间建立动态平衡，需要以“问题导向+趋势预判”重构立法逻辑，建立动态响应的法律体系。一方面，需以宪法和法律为根本遵循，确保改革在法治轨道上推进。另一方面，要突破“成熟一条制定一条”的传统路径，以动态思维预判未来趋势，突出针对新经济、新业态等新兴领域规则空白，建立法律条款与经营主体需求的动态评估匹配机制，主动预设技术演进与市场创新的制度空间，倒逼法律从“事后规制”转向“前瞻引领”，让制度设计既能解决当下营商环境的痛点，又能为数字经济、绿色转型等未来产业预留规则接口，以法治的确定性应对市场的不确定性，以改革的前瞻性激活发展的持续性。

二是坚持数字赋能，重塑治理技术逻辑。数字技术不仅是工具革新，更是治理范式的革命。要以法治与数字融合为抓手，构建透明高效的执法司法体系，通过技术刚性约束权力任性，以“代码规则”巩固“法律规则”。建立全国统一的营商环境数字化平台，整合市场监管、税务、海关等部门数据，通过大数据分析识别企业合规风险。运用好区块链的不可篡改性、可追溯性特征，围绕合同执行、知识产权保护等应用场景，提供“去中心化”的信任机制。通过智能合约自动执行法律条款，大幅降低交易成本，形成权力运行的“数字化闭环”，压缩自由裁量空间。通过数据共享重构行政逻辑，打破部门数据孤岛，实现从“以部门为中心”到“以场景为中心”的跃迁。

三是坚持系统集成，突破碎片化改革困境。探索建立由政府、企业、社会组织、研究机构等组成的协同治理机制，通过“立法听证会”“合规诊断会”等形式，让制度设计更贴近市场需求。探索中央授权下的地方联合立法模式，通过协同立法建立统一的市场准入、监管标准和权益保护机制，破除隐性壁垒，保障公平竞争这一市场经济的内核。发挥政策工具的协同效应，建立“政策兼容性评估”机制，将产业政策、区域政策等纳入公平竞争审查范畴，通过法治化手段强制政策目标对齐。支持行业协会制定“企业自律公约”，通过社会自治填补法律空白，形成政府监管与行业自律的互补。

四是坚持国际对标，掌握规则博弈主动权。营商环境的改革，需要构建中国特色评价维度，将“产业链韧性”“创新生态”等纳入评估框架，推动国际规则多元化。要对标高标准国际经贸规则，引入国际商事仲裁规则，通过自贸试验区等平台开展压力测试，以中国实践提升司法公信力与国际认可度。在数字经济、绿色金融等优势领域，提炼制度范式，依托《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、金砖机制等渠道推动“中国标准”国际化，实现从“规则接受者”向“规则共塑者”的转型。积极构建“双循环”背景下的跨境合规体系，整合法律、税务、数据安全等领域的合规标准，积极探索制定《企业跨境合规指引》，避免“走出去”企业因国内外规则冲突陷入经营困境，进一步平衡安全与发展。

五是坚持固本清源，筑牢反腐败制度屏障。权力寻租与市场扭曲存在共生关系，唯有以零容忍态度清除腐败沉疴，才能还原市场资源配置的本真逻辑，构筑“亲清统一”的政商生态。要全周期约束权力运行。构建“决策—执行—监督”闭环防控体系，针对工程招投标、金融信贷、土地出让等重点领域，运用大数据建立“政策—资金—项目”穿透式监管模型。深度净化市场秩序。重点打击“影子公司”“中介腐败”等新型权钱交易，对围猎干部的企业实施市场准入、信贷融资等联合惩戒，形成“不敢贿”的强震慑。清单化管理政商交往。细化“正面清单”与“负面清单”，明确公职人员参与经济活动的“安全区”与“禁区”，将“不能腐”的制度约束转化为经营主体可感知的行为指南。探索建立“政策廉洁性评估”机制，对产业补贴、税收优惠等政策进行腐败风险审查，防止公共资源成为权力变现工具。

【 本文选自 长安街读书会干部学习核心来源期刊:《中国党政干部论坛》2025年第7期 李金英，中央纪委国家监委驻中华全国总工会机关纪检监察组组长、中华全国总工会党组成员 】

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责编：任文；初审：韩培涛、邱诗懿、 许雪靖 ；复审：李雨凡、程子茜

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