《中华人民共和国两用物项出口管制条例》逐条法律解析

当前，两用物项出口领域的海关稽查案件与走私刑事案件呈高发态势，不少企业因对两用物项界定不清、出口流程操作失当，频频面临处罚。《中华人民共和国两用物项出口管制条例》作为该领域的关键立法，是企业开展合规经营必须深入学习掌握的核心依据。为此，本文将对条例进行逐条剖析，帮助企业明确合规边界，同时也为法律从业者提供实务参考。

一、总则部分

（一）立法目的与依据（第一条）

该条例开篇明义，明确制定目的为维护国家安全和利益，履行防扩散等国际义务，加强和规范两用物项出口管制。依据是《中华人民共和国出口管制法》等法律。从法律层级和立法逻辑来看，它是出口管制法在两用物项出口领域的细化与延展，通过具体规则将出口管制法的原则性规定落实到两用物项出口场景，确保国家在相关领域的管制有法可依、有章可循。

（二）适用范围（第二条）

条例清晰界定适用范围为国家对两用物项的出口管制。对“两用物项”和“出口管制”给出精准定义，两用物项涵盖既有民事用途，又有军事用途或有助于提升军事潜力，特别是关联大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术、服务及相关技术资料等数据。出口管制范围包括境内向境外转移以及境内主体向外国组织和个人提供两用物项的多种方式，包括两用物项的贸易性出口及对外赠送、展览、合作、援助和以其他方式进行的转移。

（三）工作原则（第三条）

两用物项出口管制工作强调坚持中国共产党的领导，坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，完善管理与服务，提升治理能力。这体现了我国管制工作的政治导向与战略考量，在党的领导下，从国家整体安全战略高度出发，平衡经济发展需求与国家安全保障，避免单纯追求经济利益而忽视安全隐患。

（四）管理体制（第四条）

国家出口管制工作协调机制统筹组织两用物项出口管制工作，国务院商务主管部门承担主要管制职责，其他相关部门按分工协作，地方商务主管部门可受委托开展部分工作。这构建了一个从中央到地方，多部门协同的管理体制。

（五）专家咨询机制（第五条）

国务院商务主管部门会同国家有关部门建立专家咨询机制，为管制工作提供专业意见。专家需严守保密义务。在两用物项出口管制中，涉及众多技术复杂、专业性强的问题，如某些高科技货物、新兴技术是否属于两用物项范畴，专家凭借专业知识与经验，能为决策提供科学依据，弥补行政部门在专业技术认知上的不足。

（六）合规指南与内部合规制度（第六条）

国务院商务主管部门拟订发布合规指南，鼓励引导出口经营者及相关服务经营者建立内部合规制度。合规指南为市场主体提供行为指引。

（七）国际合作（第七条）

我国在两用物项出口管制领域积极开展国际合作，参与国际规则制定，依据条约、协定或平等互惠原则与他国及国际组织交流合作。

（八）行业自律组织作用（第八条）

有关商会、协会等行业自律组织应提供出口管制相关服务，加强行业自律。

二、管制政策部分

（一）政策制定与调整（第九条）

国务院商务主管部门会同国家有关部门制定、调整两用物项出口管制政策，重大政策需报国务院或国务院与中央军事委员会批准。

（二）出口目的国家和地区评估（第十条）

国务院商务主管部门会同多部门结合多种因素对出口目的国家和地区进行评估确定风险等级并采取相应管制措施。这些因素涵盖对国家安全和利益影响、履行国际义务、履行条约/协定的需要、执行国际决议等。通过综合评估，对不同风险等级国家和地区实施差异化管制，既能精准防控风险。

（三）管制清单制定与调整（第十一条）

国务院商务主管部门依据相关法规和政策，会同国家有关部门制定、调整两用物项出口管制清单并及时公布。制定调整过程可征求多方意见，必要时开展产业调查和评估。管制清单是出口管制工作核心依据，明确哪些物项受管制。

（四）临时管制（第十二条）

基于维护国家安全和利益和履行国际义务的需要，经特定批准程序，国务院商务主管部门可对管制清单外的货物、技术和服务实施临时管制并公告，实施期限每次不超过2年，期满前评估并作相应决定：不再需要实施管制的，取消临时管制；需要继续实施管制但不宜列入两用物项出口管制清单的，延长临时管制，延长临时管制不超过2次；需要长期实施管制的，列入两用物项出口管制清单。

（五）禁止出口规定（第十三条）

经国务院或者国务院和中央军委批准，国务院商务主管部门会同国家有关部门可禁止特定两用物项出口或向特定对象出口。这是在极端情况下，对涉及国家安全核心利益、严重违反国际义务等情形采取的严厉管制措施，从源头上切断敏感两用物项非法流通途径。

三、管制措施部分

（一）出口许可制度

1.许可范围和出口经营者的判断与咨询义务（第十四条）：国家对两用物项出口实行许可制度，出口管制清单所列或临时管制的两用物项均需申请许可。出口经营者需自行判断物项是否属两用物项，无法确定是否属于管制物项，应向国家出口管制管理部门提出咨询，国家出口管制管理部门应当及时答复。许可制度是出口管制核心手段，通过把控出口环节，确保两用物项合法合规流动。

2.许可类型（第十五条）：出口两用物项可通过单项许可、通用许可或登记填报信息获取出口凭证。单项许可针对单一最终用户一次特定出口，有效期不超过1年；通用许可面向单一或多个最终用户多次特定出口，有效期不超过3年；特定情形下可登记填报信息获取出口凭证，凭出口凭证自行出口。

3.申请材料（第十六条）：申请单项许可应当向国务院商务主管部门提出申请，如实填写两用物项出口申请表，并提交身份证明、合同协议副本、技术说明或检测报告、最终用户和最终用途证明文件等材料；申请通用许可在此基础上还需提交内部合规制度运行说明、许可证件申领情况说明、出口渠道及最终用户等相关说明材料。

4.审查期限与特殊情况（第十七条）：国务院商务主管部门应在45个工作日内审查出口许可申请并决定是否许可，重大影响出口需报国务院或国务院与中央军事委员会批准，不受此期限限制，审查中组织鉴别、征询专家意见、实地核查时间不计入。明确审查期限保障企业出口业务时效性，避免审批拖沓影响贸易开展；特殊情况特殊处理机制则确保涉及国家安全重大事项能得到充分审慎审查，平衡效率与安全。

5.许可证件使用与变更（第十八条）：出口经营者需按许可证件规定出口并报告实际情况，关键要素变更需重新申请许可，非关键要素变更需申请变更许可。主管部门发现特定情况可通知企业暂停使用许可证件并依法处理。此规定规范企业出口行为，确保出口活动与许可内容一致，及时应对出口过程中可能出现的情况变化，防止因物项用途、流向改变带来安全风险。

6.特殊情形出口（第十九条）：两用物项进出境检修后复运进出口、进出境展览后复运进出口、民用飞机零部件出境维修等特定情形下，出口经营者可登记填报信息获取出口凭证出口；出口要素变化需重新处理，出口不再符合特定情形应停止出口并报告国务院商务主管部门。这些特殊情形多为临时、特定用途且风险相对可控的出口活动。

7.限制申请情形（第二十条）：存在特定违法情形（因两用物项出口管制违法行为，受过刑事处罚或5年内受过行政处罚且情节严重）或属于特定境外组织设立机构的出口经营者，不得申请通用许可或登记填报信息获取出口凭证，已获相关许可的出现此类情形将被撤销；需要继续出口的，应当申请单项许可。

8.海关监管（第二十一条、第二十二条）：出口货物发货人或代理报关企业出口两用物项需向海关交验出口许可证件，否则海关不予放行；海关质疑货物属于管制范围时，发货人需提供出口货物合同、性能指标、主要用途等证明材料，海关可组织鉴别，在质疑、鉴别期间，海关对出口货物不予放行。

（二）最终用户和最终用途管理

1.风险管理制度（第二十三条）：国务院商务主管部门建立两用物项最终用户和最终用途风险管理制度，进行评估、核查。

2.证明文件与承诺（第二十四条）：出口经营者申请出口许可需提交最终用户出具的最终用户和最终用途证明文件，必要时还需所在国家和地区政府机构证明，最终用户需承诺不得擅自改变用途或转让。

3.异常情况处理（第二十五条）：出口经营者、进口商发现两用物项出口存在最终用户、最终用途改变等异常情形，应立即停止出口并报告，主管部门依据规定处理。

4.核查与关注名单（第二十六条）：国务院商务主管部门依法核查最终用户和最终用途，进口商、最终用户不配合核查可能被列入关注名单，出口经营者向关注名单对象出口受限，不得申请通用许可或者以登记填报信息方式获得出口凭证；申请单项许可时，应当提交对列入关注名单的进口商、最终用户的风险评估报告，并作出遵守出口管制法律法规和相关要求的承诺。许可审查期限不受45个工作日期限的限制。

资料保存（第二十七条）：出口经营者需妥善保存与出口有关的最终用户和最终用途证明文件及相关资料，保存期限不少于5年。保存资料有助于追溯两用物项出口全流程，在出现问题时可通过查阅资料查明情况，为监管部门调查、执法提供证据支持，强化监管追溯性。

（三）管控名单

1.列入情形（第二十八条）：国务院商务主管部门可将违反最终用户或最终用途管理要求、可能危害国家安全和利益、将两用物项用于恐怖主义目的等情形的进口商、最终用户列入管控名单。管控名单是对高风险对象的重点监管手段，对严重违反出口管制规定、威胁国家安全的主体进行公示与限制，切断其与我国两用物项交易渠道，从源头遏制风险。

2.管控措施（第二十九条）：对列入管控名单的对象，商务主管部门可采取禁止或限制交易、责令中止出口等措施，出口经营者不得违规与其交易，特殊情况经批准后可以与该进口商、最终用户进行相应的交易并按要求报告。

3.移出申请（第三十条）：列入管控名单的进口商、最终用户配合国务院商务主管部门调查，如实陈述有关事实，停止违法行为，主动采取措施，消除危害后果，按要求作出并履行承诺，符合一定条件可申请移出。

四、监督检查部分

（一）执法协作与监管主体（第三十一条）

国家建立两用物项出口管制执法协作制度，国务院商务主管部门负责监督执法。

（二）监督检查与调查程序（第三十二条）

国务院商务主管部门及相关部门依法开展监督检查与调查，执法人员需遵守程序要求，被检查、调查对象应配合。进行监督检查、案件调查的执法人员不得少于2人，应当主动出示执法证件和相关法律文书；少于2人或者未出示执法证件和相关法律文书的，被检查、调查的组织和个人有权拒绝。

（三）组织鉴别（第三十三条）

国务院商务主管部门依职权或应海关要求组织开展两用物项鉴别，可委托专业机构或专家提供意见。在实际监管中，部分两用物项性质界定存在模糊性，鉴别机制借助专业力量准确判断物项是否受管制，为监管执法提供科学依据，确保管制措施准确适用。

（四）风险防控措施（第三十四条）

商务主管部门发现企业存在出口违法风险，可采取监管谈话、出具警示函等措施。这些措施属预防性手段，在企业出现违规倾向但尚未构成实际违法行为时，及时提醒、督促企业整改，将风险化解在前期，避免违法行为发生，降低社会成本。

（五）企业报告义务（第三十五条）

出口经营者发现出口活动存在特定风险情形，应及时报告并配合处理。企业作为出口活动直接参与者，最了解业务实际情况，报告义务促使企业主动关注出口合规性，及时反馈风险信息，与监管部门形成互动，共同维护出口管制秩序。

（六）服务提供者责任（第三十六条）

服务提供者不得为违法行为提供服务，发现涉嫌违法应报告。在两用物项出口产业链中，服务提供者如代理、货运、金融等机构的配合至关重要，其报告义务有助于监管部门拓宽信息来源，及时发现隐蔽违法行为，构建全方位监管网络。

（七）最终用户和最终用途说明文件管理（第三十七条）

国务院商务主管部门可应国内进口经营者和最终用户申请出具说明文件并实施管理，申请人需如实提交材料、履行承诺并接受监督检查。

（八）应对外国政府要求（第三十八条）

我国境内主体接到外国政府与出口管制相关的访问、现场核查等要求，应立即向国务院商务主管部门报告，未经同意不得接受。

五、法律责任部分

（一）出口经营者违法行为处罚（第三十九条）

出口经营者多种违规出口行为，如未经许可擅自出口两用物项，超出出口许可证件载明的范围、条件和有效期出口两用物项，出口禁止出口的两用物项，以改造、拆分为部件或者组件等方式规避许可出口两用物等，依照出口管制法第三十四条处罚，即责令停止违法行为，没收违法所得，违法经营额五十万元以上的，并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足五十万元的，并处五十万元以上五百万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销相关管制物项出口经营资格。

（二）未履行报告义务处罚（第四十条）

出口经营者及相关服务经营者未履行报告义务，将面临不同程度处罚。未履行报告义务的，给予警告，责令改正；情节严重的，没收违法所得，违法经营额50万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足50万元的，并处50万元以上300万元以下罚款。提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者违反本条例第三十六条规定，未履行报告义务的，给予警告，责令改正，可以处10万元以下罚款；情节严重的，并处10万元以上50万元以下罚款。

（三）教唆、帮助规避行为处罚（第四十一条）

对教唆、帮助他人规避出口管制法规的行为给予处罚。此类行为虽非直接违规出口，但为违法行为提供助力，破坏出口管制法律秩序。依法给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得3倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，并处10万元以上50万元以下罚款

（四）国内进口经营者和最终用户违规处罚（第四十二条）

国内进口经营者和最终用户违反其承诺的，给予警告，责令改正，没收违法所得，违法经营额50万元以上的，并处违法经营额3倍以上5倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足50万元的，并处30万元以上300万元以下罚款。国务院商务主管部门可以自处罚决定生效之日起5年内不受理其提出的最终用户和最终用途说明文件办理申请。

（五）擅自接受外国政府要求违规处罚（第四十三条）

擅自接受或者承诺接受外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求的，给予警告，并处50万元以下罚款；情节严重的，并处50万元以上300万元以下罚款；情节特别严重的，责令停业整顿。

（六）对专家和专业机构的约束机制（第四十四条）

该条明确了对提供咨询、鉴别意见的专家和专业机构的约束机制。提供咨询、鉴别意见的专家、专业机构违反职业道德和本条例规定的，予以通报批评、责令限期整改；情节严重的，取消其咨询、鉴别资格，并依法追究相应法律责任。

（七）两用物项出口管制违法行为的处罚主体（第四十五条）

国务院商务主管部门是两用物项出口管制工作的主要负责部门，对于一般的本条例规定的两用物项出口管制违法行为，由其进行处罚。然而，如果法律、行政法规明确规定某些两用物项出口管制违法行为由海关进行处罚，那么就由海关依照出口管制法和本条例进行处罚。海关在进出口环节具有重要的监管职责，对于涉及货物进出口的一些违法行为，海关能够更直接地进行查处和管理，这样的规定也体现了不同部门在两用物项出口管制处罚工作中的分工协作和权责明确。

（八）违法的严厉惩处（第四十六条）

该条强调了对危害国家安全和利益的违反出口管制法和本条例行为的严厉惩处。如果行为人的行为不仅违反了出口管制法和本条例的规定，还危害了国家安全和利益，那么除了要依照出口管制法和本条例规定接受相应的处罚，还需要根据其他有关的法律、行政法规、部门规章的规定进行进一步的处理和处罚。而如果该行为构成了犯罪，那么就会依法追究刑事责任。

六、附则部分

（一）出口管制适用范围及特殊物项规定（第四十七条）

本条明确了本条例的适用边界及特殊物项的管制依据。首先，出口管制法第二条提及的、与国家安全利益维护、防扩散国际义务履行相关的货物、技术、服务等物项出口，均适用本条例；其次，两用物项中的监控化学品，优先适用《监控化学品管理条例》，该条例未覆盖的事项，由国务院工业和信息化主管部门按出口管制法及本条例执行；最后，《导弹及相关物项和技术出口管制条例》清单第一部分所列物项和技术出口，纳入军品出口管理清单，需依照《军品出口管理条例》等规定办理。

（二）两用物项特殊流转情形的监管规则（第四十八条）

本条针对两用物项的特殊流转场景制定监管要求。一是两用物项的过境、转运、通运、再出口，以及从海关特殊监管区域、保税监管场所向境外出口，需依照出口管制法及本条例执行，具体办法由国务院商务主管部门会同海关总署制定；二是境内海关特殊监管区域、保税监管场所之间的两用物项进出，或从区域/场所外进入区域/场所，无需办理出口许可证件，由海关直接实施监管。

（三）境外特定两用物项转移的参照执行要求（第四十九条）

本条对境外组织和个人的特定两用物项转移行为提出约束。当境外组织和个人在境外，向特定目的国家/地区、特定组织/个人转移三类物项时，国务院商务主管部门可要求相关经营者参照本条例执行，三类物项包括：含原产于中国特定两用物项的境外制造两用物项、用原产于中国特定技术制造的境外两用物项、原产于中国的特定两用物项。

（四）条例生效时间及旧法规废止规定（第五十条）

本条明确了本条例的生效节点及旧法规的替代关系。本条例自2024年12月1日起正式施行；同时，《核两用品及相关技术出口管制条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》四部旧法规同步废止，实现出口管制法规体系的更新统一。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关财税团队 谢婷婷律师