从烟草到含糖饮料，健康税的下一城？

世界卫生组织（WHO，下称“世卫”）近期发起一项新倡议，敦促各国通过征收健康税，到2035年将烟草、酒精和含糖饮料的实际价格提高至少50%，此举旨在遏制慢性病并创造重要的公共收入。世卫认为，这项“3by35”倡议（到2035年落实3项健康税）推出之际，全球各国正面临非传染性疾病增加、发展援助缩减和公共债务攀升带来的巨大压力。

健康税(Health tax)是指对人群健康有负面影响的产品所征收的税。在前述世卫提出的三项健康税中，中国已开征两项，即对烟草制品、电子烟和酒精征税。但实施近30年后，业界普遍认为，健康税在改变我国国民消费行为和提升人群健康方面都尚未起到明显作用。

近日举行的第十三届北京洪堡论坛健康财政政策分论坛期间，多名与会国内外学者、政府官员认为，当下正值中国新一轮财税体制改革的酝酿期。在消费税改革中，烟草和酒类消费税的税率仍需提升，且需根据人群收入水平的提高不断进行调整，以保持政策对消费行为影响的有效性。与此同时，建议增加烟酒制品消费税中的“从量税”比重，并适时考虑将含糖饮料纳入消费税税目中。

烟酒产品消费税仍有提升空间

“目前，全球中等收入国家的平均烟草价格为6.09国际元（国际元依据购买力平价调整后的美元表示，以反映各国购买力的差异），中国烟草价格相对较低，为5.09国际元。对于中国来说，应该定期提高烟草产品的税率，比如每1～2年提高一次税率，以扭转烟草产品的可负担性逐年增加的现状。”世卫组织总部健康财政政策处经济学家 Mark Goodchild（马克·古特柴尔德）表示。

烟草税被认为是烟草控制措施中单项最有效的措施，也是全球应用最广泛的健康税。世卫数据显示，烟草价格每提高10%，消费量将下降4%~8%，在低收入群体中这一效应更为明显。

世卫曾建议，烟草制品中的税额应占到零售价格的75%以上，并且随着经济增长和人均收入水平的提高，适时提高烟草消费税，以保证烟草的可负担能力不随收入水平提高而提高。根据Mark Goodchild介绍，目前，全球各国卷烟产品的平均税占比已达到 62.6%。

不过，中国卷烟产品的平均税占比低于这一水平。中国最近一次提高卷烟消费税是2015年。由于长达十年没有调整消费税税率，业界专家认为当年税改的控烟效果已经随着居民可支配收入的增长和通货膨胀等因素被稀释。

与此同时，中国烟草税还涵盖烟叶税、增值税等多个税种。有研究显示，近几年增值税的下调，间接致使一包卷烟产品的税占比降低至52%左右。

“近年来，全球卷烟的可负担性持续降低，中国则呈相反趋势。”Mark Goodchild提出警示。

Mark Goodchild观察发现，中国是对烟酒产品采取混合型消费税的国家之一，但消费税征收主要依靠从价税（按卷烟销售价格的一定比例征收的税款），而非从量税（按卷烟销售数量固定金额征收的税款，与价格无关）。从国际经验来看，烟草消费税最好是从量税，或以从量税为主，这样既便于征管又能更有效提高低价卷烟的价格。

关于酒精产品的消费税，Mark Goodchild表示，中国总体上也比较依赖从价税，且15.6％的税占比与中等偏上收入国家（upper-middle-income country ）的均值25.9％相比，仍有较大提升空间。由于饮酒对健康的危害主要在于酒精的过度摄入，目前，大部分高收入国家和五成左右的中等偏上收入国家以酒精含量为征税依据，这或对中国税制改革有借鉴意义。

另有受访业界人士提出，之所以从全球实践的角度来看，绝大多数提高烟草税的国家可以实现消费量下降、政府税收收入增加的双赢局面，是因为烟草制品具有高度成瘾性，当烟草价格上升，需求下降幅度小于价格上涨幅度。研究表明，烟草价格提高10%，消费量通常仅下降约4%（高收入国家）至8%（低收入国家）。这意味着税收增幅大于消费降幅，政府净税收收入仍会增加。

“当谈及烟酒产品对于税收的贡献率时，公众往往还忽略了因不健康产品消费而带来的公共卫生支出。”郑榕援引该团队最新研究补充提到，在2020年，仅烟草使用造成我国一年的直接和间接经济损失就达到2.43万亿元，远超出烟草行业的当年税收贡献额（1.52 万亿元）。

此外，多名与会专家认为，对于烟酒产品，“消费税征收环节后移并下划地方”的改革方向与消费税“寓禁于征”的功能目标相悖，需要在新一轮财税体制改革中提起关注、审慎对待。

对含糖饮料征收消费税？

全球人口老龄化和饮食结构的改变，导致糖尿病和肥胖等与糖相关的疾病患病率上升。根据世卫，截至目前，世界有59.1％的人口被国家层面的含糖饮料税覆盖。

“含糖饮料的消费在助长非传染性疾病流行。”世卫“3by35”倡议中呼吁，到2035年将烟草、酒精和含糖饮料的实际价格提高至少50%。提高或开征烟草、酒精和含糖饮料消费税，以提升价格并减少消费，从而减少未来的卫生支出和可预防的死亡。当这些产品的价格一次性提高50%，未来50年内可避免5000万例过早死亡。

截至2024年2月，已有115个世卫组织成员国在全国范围内对含糖饮料征税，41个成员国在国家层面对不健康食品征税。

中国拥有全球最大的糖尿病人群，社会公众对“饮料减糖”的需求也正在增加，但当谈及针对含糖饮料实施分层消费税，受访业界观点认为，首先，社会共识仍待达成；其次，征收标准也需要形成共识；此外，需匹配完善的行政和执法体系。

“将糖类扩围纳入消费税征税范围，可能短期内看不到显著的进步。”山东财经大学财税学院副院长刘金东认为，无论是烟酒，还是鞭炮烟火、涂料电池都属于公众普遍认可，对健康、对自然环境有害的消费品。换言之，社会接受度是对有害消费品征税的一个前提。但以可乐为例，公众给它起了一个名字叫“肥宅快乐水”，还有一些平价的奶茶、饮料品牌，俨然成为民间文化符号的一部分。所以，如果现在突然对所有含糖饮料征税，舆论的反应可能负面大于正面。

但他也提出一种可能性：通过“探索性征税”的模式，将高于某一个门槛以上的高糖产品、高脂肪产品进行征税。

为减少税收立法和实施的阻力，首都经济贸易大学财政税务学院副教授张立彦也曾撰文提出，含糖饮料的征税范围的选择不宜过宽，否则对于生产者和消费者而言不易接受。

不过，征税范围如若过窄，则会导致不征税的替代品范围过宽，消费者可能会用不健康的或更便宜的产品来替代，从而影响税收的健康促进效果。所以，张立彦建议，从国际比较来看，中口径的征税范围较为适中，即征税范围涵盖含糖饮料和人工甜味饮料。

与此同时，根据世卫对“含糖饮料”的定义，“含糖饮料”指“所有含游离糖的饮料”，而不单指“额外添加糖”的饮料。基于此，亦有业界人士提出，天然果汁等虽然没有额外加糖，但本身含有大量游离糖的饮料，在达到一定含糖量之中，也应纳入征税范围。

目前，将含糖饮料纳入征税范围，改善全国性的高糖消费环境，或迎来积极信号。

为加强危险因素控制，降低糖尿病发病风险，国家卫健委等多部委在去年发布的《健康中国行动——糖尿病防治行动实施方案（2024—2030年）》中明确提出“建设健康支持性环境”。第一财经注意到，财政部参与负责这项工作的落地。

《健康中国行动2019~2030》的合理膳食行动中也提及，政府要加快研究制定标准限制高糖食品的生产销售。