21评论｜美国药价改革的转折：市场机制与政府作用的再平衡

冉明东 宋丽梦（中南财经政法大学 湖北省医疗保障改革发展研究院）

2025年9月30日，辉瑞公司与美国政府达成“最惠国价格”（Most-Favored-Nation Price）协议，计划参与即将上线的TrumpRx平台，辉瑞宣称将为美国患者提供最高可达85%、平均约50%的药品折扣，并承诺向各州医疗补助计划（Medicaid）提供“最惠国价格”。作为回报，公司将在三年内获得关税豁免和相关政策便利。表面上看，这是一场政府与制药企业之间的价格谈判，但从更广的制度视角观察，这一举措反映出美国药品定价体系在经历长期市场化运行后，正试图向政府更多直接参与的模式转变。

长期以来，美国药品定价机制以自由定价和市场调节为主。2003年《医疗保险现代化法案》（Medicare Modernization Act）中的“不干预条款”，禁止联邦政府直接与制药企业谈判药价，导致政府对药价仅有零星直接干预。叠加药品福利管理机构（Pharmacy Benefit Managers，PBMs）的多层分销结构和复杂回扣制度，美国药品价格高企，定价体系复杂。根据兰德（RAND）2024年的报告显示，2022年美国药品的平均价格是其他33个经合组织国家的2.78倍，美国品牌原研药的价格更是平均高达其他国家的4.22倍，美国因此也有“全球药价孤岛”的称号。美国高药价的负作用近年来愈发显现——医保支出快速增长、患者经济负担加重、社会不平等问题加剧，并已成为跨党派的焦点政策议题。

政策转折始于2022年通过的《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act，IRA）。该法案首次赋予联邦医保（Medicare）开展药价谈判的权力，允许卫生与公众服务部（HHS）就部分高支出药物设定“最大公平价格”（Maximum Fair Price，MFP），并对拒绝参与谈判的企业可能征收附加税，税率可在65%至95%之间浮动。虽然该制度目前仅覆盖少量高支出药物，但它标志着美国在药价治理领域从完全市场化向有限政策干预的制度性调整。根据美国医疗保险与医疗补助服务中心（CMS）2024年8月发布的数据，首轮10种谈判药物的新定价较原标价下降38%至79%。辉瑞在此背景下与政府签署协议，以更大幅度折扣换取政策豁免，显示企业层面也在主动适应新的监管与市场环境。

在《通胀削减法案》之前，美国药价治理的制度动因实际上早已显现。早在2020年，特朗普任总统时期的美国政府便推出“最惠国”价格规则，试图以国际参考定价方式，将部分联邦医保的药品价格与经合组织国家平均水平挂钩，旨在迫使制药企业削减在美国市场的高定价。尽管该规则因司法诉讼而未能实施，但它是美国在政治与制度层面遏制高药价的尝试，为美国政府后续在《通胀削减法案》中正式确立药价谈判权提供了现实基础。

按美国总统特朗普的说法，TrumpRx平台的核心理念是通过直接采购与价格透明化，实现政府与市场的“双轨平衡”：政府不直接定价，但通过集中采购与最惠国原则形成“软约束”，以提升患者获得可负担药物的能力。与拜登政府的IRA不同，TrumpRx更强调以竞争机制和跨境采购促进价格下降，这体现出美国两党在药价治理理念上的“竞合演进”——即从各自路径出发，最终都试图让政府在药品定价中发挥制度性作用。

TrumpRx平台计划于2026年上线，将整合部分基础治疗药物和专科药品，探索通过政府主导的直购渠道向患者提供折扣价格。平台以“最惠国价格”原则作为基准，目标是缩小美国与其他发达国家之间的药价差距。虽然具体执行方案尚未公布，但从设计逻辑看，该平台试图通过增强政府议价能力、减少中间环节、提升价格透明度来优化药品流通体系。这一方向在政策逻辑上与欧洲的“外部参考定价”和中国的“集中带量采购”存在相似性，即政府通过集中采购和谈判，在价格形成中发挥更积极作用。

长期以来，美国的仿制药市场竞争充分，依靠市场机制已将价格压至极低水平——以常用药阿司匹林为例，其在零售药店的售价低至每片不足3美分。这意味着，美国事实上已在仿制药领域，通过市场化实现了价格压降。因此药价改革的焦点集中在无竞争的创新药上：通过《通胀削减法案》（IRA）确立联邦医保的药价谈判权，针对垄断性、高支出的创新药引入政府议价与价格上限机制，以控制医保支出增长。

由此可见，从全球主要经济体的实践路径来看：在医疗领域，单纯依赖市场力量或行政定价都难以兼顾效率与公平，政府作为“战略性购买者”的角色正在被重新界定与强化。

美国药价政策的调整可能对全球药品价值链产生外溢影响。长期以来，美国高药价市场是跨国药企的主要利润来源，也使全球药价呈现“高低分化”的格局。若美国市场的高价空间被压缩，跨国药企可能逐步调整全球定价策略，从地域差异化定价转向基于临床价值和成本效益的“公允定价”模式。这种转变预计将推动药品定价更加依托真实世界数据和药物经济学证据，而非单纯基于市场支付意愿。未来，药企的竞争力将取决于其在研发效率、成本控制和临床价值验证等方面的综合能力。

对于中国而言，美国药价改革既带来挑战，也带来机遇。一方面，美国市场高价锚的松动可能使全球创新药的利润预期下降，促使中国药企从“快速跟随”向“原始创新”加速转型；另一方面，中国企业在带量采购和医保谈判中积累的成本控制、供应管理及价值评估经验，将在全球“价值导向采购”趋势下转化为制度性优势。近年来，世界卫生组织、世界银行等国际机构均将中国的“集中带量采购”制度列为新兴经济体药价治理的重要参考案例，越南、印尼、沙特阿拉伯和墨西哥等国家也在探索集中采购与医保谈判机制。这表明，中国在药品价格治理领域的政策经验正在被纳入全球比较与学习框架之中。

总体来看，美国药价改革反映出全球医药治理体系正在进入再平衡阶段。不同国家在路径选择上各有侧重，但普遍目标是一致的——在控制支出、促进创新与保障可及性之间寻求动态平衡。辉瑞与美国政府的协议只是该趋势的一个实例。随着公共健康卫生体系与医药产业的关系日趋紧密，药价不仅是市场博弈的结果，更是制度设计与社会价值权衡的体现。展望未来，对于各大经济体而言，政府与市场的角色划分可能趋于灵活与互补。政府将在维护公共利益和社会公平方面继续发挥主导作用，而企业则需在创新激励与成本可承受性之间寻求新的平衡点，以适应“价值导向”下的医药产业竞争格局。