人民法院案例库：天津东丽：签了拆迁协议就能强拆？法院判决无强制执行权，行为违法

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赵某诉天津市东丽区人民政府新立街道办事处强制拆除房屋案

——行政机关在行政协议领域径直强制执行的处理

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

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赵某诉天津市东丽区人民政府新立街道办事处强制拆除房屋案

——行政机关在行政协议领域径直强制执行的处理

关键词：行政 / 行政协议 / 强制拆除 / 强制执行 / 确认违法

【裁判要旨】
行政协议履行过程中，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务的，行政机关可以按照《最高人民法关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定进行催告，作出要求履行协议的书面决定，依法申请人民法院强制执行。对于公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定交付房屋等财产，行政机关径行强制拆除房屋的，该强制拆除行为违法。

【基本案情】

赵某系天津市东丽区人民政府新立街道办事处（以下简称新立街道办事处）下辖某村居民。1996年4月9日，赵某向该村村民委员会申请宅基地，经同意在该村建造了房屋。2020年9月23日，赵某与新立街道办事处、案外人天津市东丽区新立街道泥窝股份经济合作社就上述房屋签订《村民房拆迁补偿协议书》。协议约定：签订本协议后，赵某自行拆除房屋门窗及室内设施，天津市东丽区新立街道泥窝股份经济合作社统一拆除建（构）筑物设施。2023年6月21日，新立街道办事处在赵某房屋门口处张贴了《腾退房屋通知书》，通知赵某7日之内将房屋腾空。如果不在限定期限之内腾空房屋，街道办将依据《村民房拆迁补偿协议书》的约定自行腾空房屋。赵某于2023年6月23日看到张贴的通知。2023年7月13日，新立街道办事处将赵某房屋强制拆除。赵某对拆除房屋行为不服，提起行政诉讼，请求判令新立街道办事处强制拆除赵某房屋的行为违法。

经查，新立街道办事处、赵某及天津市东丽区新立街道泥窝股份经济合作社就涉案房屋签订《村民房拆迁补偿协议书》，双方当事人对于协议效力、约定补偿项目均无异议。现新立街道办事处主张其按约定提供了安置房源，但赵某拒绝选房、拒绝腾房，新立街道办事处拆除涉案房屋属于履行协议行为；而赵某主张其在新立街道办事处未按照协议约定提供安置房的情况下有权拒绝腾房，新立街道办事处拆除行为违法。

【法院判决】

天津市东丽区人民法院于2023年10月30日作出（2023）津0110行初233号行政判决：

确认新立街道办事处强制拆除赵某房屋的行为违法。

宣判后，新立街道办事处不服，提起上诉。天津市第三中级人民法院于2023年12月28日作出（2023）津03行终502号行政判决：

驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院生效裁判认为，本案争议焦点为：新立街道办事处是否具有强制拆除涉案房屋的法定职权。

行政协议当事人应当按照约定履行协议，对于未按协议约定履行义务的，对方当事人应当按照行政协议相关法律及司法解释规定寻求救济。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”由于现行法律并未在行政协议领域赋予行政机关强制执行权，因此，当双方当事人对于协议履行发生争议时，即便新立街道办事处认为赵某未按照协议约定履行腾房义务，也只能按照法律及上述司法解释规定申请人民法院强制执行。

综上，新立街道办事处不具有实施案涉强制拆除的法定职权，其径行强制拆除涉案房屋的行为违法。故依法作出如上裁判。

【案件相关】

《中华人民共和国行政强制法》第13条
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第24条

一审：天津市东丽区人民法院（2023）津0110行初233号行政判决（2023年10月30日）
二审：天津市第三中级人民法院（2023）津03行终502号行政判决（2023年12月28日）

（行政庭）

京平拆迁律师