信访回复是否可诉？看最高法三类司法解释是怎么规定的

如果同一信访事项完成“处理-复查-复核”三级程序后，此时申请人仍然对复核意见表示不满意，能否就信访回复或者信访回复背后的具体行政行为提起行政诉讼程序？自2005年起，最高人民法院陆续发布多项司法解释，逐步明确信访办理行为的可诉性边界，体现出司法对信访与诉讼程序衔接机制的持续调整与理性限缩。

一、2005年《复函》：法院不得受理信访任何回复行为

2005年《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中指出：“一、信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”

信访处理、复查、复核意见实质是对原具体行政行为的书面记载，或者可以说是“两次处理”行为。比如针对原拆迁补偿行为的信访回复，拆迁安置这一具体行政行为已在作出处理意见书前客观存在，申请人可针对具体行政行为提起诉讼，但不得以对拆迁信访回复不服作出起诉事由。上述复函在当年奠定了“信访行为不具可诉性”的司法基调。

二、2017年《若干意见》：有限例外情形的初步确立

2017年《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第14条中规定：“要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当作信访行为对待。当事人因不服信访工作机构依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行《信访条例》规定的职责提起诉讼的，人民法院依法不予立案。但信访答复行为重新设定了当事人的权利义务或者对当事人权利义务产生实际影响的，人民法院应当予以立案。”

这一规定打破了信访绝对不可诉的格局，比如申请人提出信访事项后，有权处理的行政机关回复的内容与先前作出的具体行政行为不一致，很可能会重新设定当事人的权利义务，例如原先认定申请人即便户籍不在当地也可以享受安置待遇，后在信访回复意见中又改口称无法享受安置待遇。这一规定也体现出司法实践开始回应某些信访行为实际具有的行政处理性质。

三、2018年《行诉解释》：进一步明确排除程序性行为

2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第9项延续并强化了对程序性信访行为的排除态度，明确规定行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核等行为均不属于行政诉讼受案范围。该条款从立法技术上进一步收缩了可诉信访行为的范围，增强了审判实践中的可操作性。

四、信访事项例外可诉的认定门槛

尽管绝大多数信访回复仍被排除在诉讼门外，但最高人民法院通过个案裁判及司法解释不断扩充例外情形，推动形成“原则不可诉，例外可诉”的审查标准。具体而言，目前可诉的信访处理行为主要包括三类：

实际影响申请人权利义务的信访行为。如信访复核意见或处理结果事实上重新安排了当事人的权利义务关系，即构成“实际影响”，此类行为应纳入行政诉讼范围。典型如最高人民法院（2015）行提字第33号行政裁定书所涉“马恩本案”，黑河市政府在信访复核中变更补偿支付对象，被认定实质影响信访人权益，属于可诉行政行为。

实属提出履行法定职责的行为。当信访事项实质是请求行政机关履行法定职责，而该机关却将其作为一般信访事项处理并作出不予实质回应的，法院可透过形式考察实质，认定其属于不履行法定职责，从而纳入行政诉讼范围。最高人民法院（2020）最高法行再22号案件即属此类情形。

息诉罢访协议。除了传统意义上的“处理行为”，息诉罢访协议作为信访救济的一种形式，其法律性质亦引发争议。在“韩某文诉肇源县人民政府案”（最高人民法院［2016］行申45号）中，法院明确认定该类协议属于行政协议，因其确立了新的权利义务关系，具备行政性与合意性双重特征，应当纳入行政诉讼受案范围。

从2005年至2018年，最高人民法院通过多部司法解释及典型案例不断调整信访与行政诉讼的程序衔接机制，体现出司法政策从“一律排除”向“有限救济”的转型。在未来，仍有必要进一步厘清信访与其他法定行政程序之间的界限，推动行政争议解决机制更加契合法治原则与效能导向，真正实现“案结事了、息诉罢访”的制度初衷。