王克稳｜论行政处罚立法中倍率罚的设定

作者简介：王克稳，苏州大学王健法学院、公法研究中心教授。文章来源：《苏州大学学报（法学版）》2025年第3期，转自苏州大学学报法学版公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

罚款是最普遍使用的行政处罚措施，有数值罚与倍率罚之分。因数值罚缺陷明显，倍率罚越来越受到立法的重视。倍率罚的设定涉及基数的选择、倍率与区间的确定、漏洞的修补等问题。为保证倍率罚的科学性、合理性，立法应优先选取违法收益、损失金额等与违法行为性质、情节及社会危害程度正相关性强的事实要素作为基数。在倍率设定上，为实现行政处罚威慑与恢复原状目的，以违法收益为基数的倍率罚的下限倍率应不低于守法成本，或不低于违法行为的预期收益；以损失金额为基数的倍率罚的下限倍率应不低于违法行为造成的全部损失。倍率罚的上限倍率应以违法行为查处概率的倒数为基准，以期能最大限度地追缴违法行为人因逃脱处罚可能获得的收益，或最大限度地弥补违法行为所造成的损失。为避免区间过长，倍率罚的设定宜以梯度加重的区间罚为主，以固定的区间罚为补充。此外，为体现同过同罚，针对相同相似违法行为设定的倍率罚应当大体相当；为弥补倍率罚的漏洞，立法还应当设定可选择的倍率罚以及可替代倍率罚的数值罚。

引言

在行政处罚中，罚款因其极强的弹性和适应性而成为市场监管、生态环境保护和社会管理中适用最为广泛的行政处罚措施。立法中设定的罚款，有数值罚与倍率罚两大类型。数值罚是以一定数额的货币计算罚款的方式；倍率罚又称倍数罚、比例罚，是以与违法行为关联且可计算的事实要素为基数，以基数乘以一定倍数或比率计算罚款的方式。两类罚款相较，数值罚直观、易操作，但缺少客观的设定标准，数值及区间都难以精准确定，且在惩戒力度上存在边际效应递减以及僵化、呆板、与社会经济发展不相适应等问题。倍率罚通过选取与违法行为关联的事实要素为基数，再乘以一定的倍数或比率得出罚款金额，具有标准客观且能够最大限度包容各类违法情节的优点。

现行立法上倍率罚的设定和适用主要集中在市场监管与生态环境保护领域，市场活动中的违法行为多以获益为目的，大多存在可量化、可计算的违法收益，生态环境保护领域的环境污染行为所造成的损害结果大多可评估、可确定，这为倍率罚的设定与适用提供了可能。因此，在市场监管和生态环境保护领域，倍率罚越来越受到立法的重视。与此同时，为保证倍率罚设定和适用的客观、公正、合理，倍率罚基数的选取、倍率与区间的确定、倍率罚漏洞的修补等问题都还需要从理论与实践层面展开深入讨论，并在今后的立法中逐步加以完善。

一、倍率罚基数的选取

倍率罚的设定是否客观、公正、合理，基数的选取至关重要。但在现行立法上，基数的选取还没有明确、统一的标准。

（一）现行立法在倍率罚基数选取方面存在的问题

现行立法所选取的作为倍率罚基数的事实要素比较多，包括违法所得，违法收入，货物、物品价值（货值），进货额，销售额或低于成本价销售额，工资收入，合同价款，工程造价，已收或应收费用，应缴税费，未完成工作量所需费用，损毁财物价值，恢复原状所需费用，损失金额，等等。从现行立法看，基数的选取存在以下问题。

1.立法选取的基数与应受处罚违法行为之间没有相关性

它是指立法选取的基数并非应受处罚违法行为的事实要素，以这些事实要素为基数设定的倍率罚，“罚”与“过”之间完全脱节。以立法针对不正常使用水污染物处理设施或者擅自拆除、闲置水污染物处理设施的违法行为设定的倍率罚为例，根据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第73条的规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。“应缴纳排污费”是立法选取的倍率罚基数，但“应缴纳排污费”并非不正常使用水污染物处理设施或擅自拆除、闲置水污染物处理设施违法行为的事实要素，而是“未按照规定缴纳排污费”这一违法行为的事实要素，其无法表征不正常使用水污染物处理设施或擅自拆除、闲置水污染物处理设施违法行为的性质、情节与社会危害程度，两者之间缺少相关性。能够表征这类违法行为的事实要素是不正常使用水污染物处理设施，或者擅自拆除、闲置水污染物处理设施所节省的费用以及因违法排污造成的环境损害，立法选取“应缴纳排污费”作为倍率罚基数，明显不当。

2.立法选取的基数与违法行为之间的正相关性不强

它是指立法选取的基数虽属于应受处罚违法行为的事实要素，但其与该违法行为之间的正相关性不强，以此为基数设定的倍率罚，难以做到过罚相当。以建设工程管理立法针对建设工程违法转（分）包行为设定的倍率罚为例，立法选取的倍率罚基数是“工程合同价款”。实践中，建设工程违法转（分）包十分普遍，且屡罚不止，个中原因虽复杂，但立法选取的倍率罚基数，其合理性尤其值得检讨。在建设工程违法转（分）包中，总包单位是通过收取管理费获益的，不同的建设工程，可获利润差异极大，而管理费通常是按项目可获利润的一定比例计算和收取的，因此，即便工程合同价款相当，不同项目，管理费的收取比例也因其利润高低而不同，与转（分）包违法行为正相关性强的事实要素是总包单位收取的管理费，而非工程合同价款，以总包单位收取的管理费为基数设定倍率罚，方能做到过罚相当。其他诸如以货物价值、销售额等事实要素作为基数设定的倍率罚，也都存在类似问题，因为货物价值、销售额等事实要素也都不是与违法行为正相关性强的事实要素。一方面，不同货物因市场供求关系及差异化需求的不同，可获利润差异极大，与违法行为正相关性强的事实要素是生产、销售货物所获得的收益而非货物本身的价值或销售额。同时，若货物价值或销售额很大，以此为基数设定的倍率罚，会造成罚款额过高。另一方面，有些领域特别是食品、药品、疫苗等生产经营领域，违法生产经营的货值、经营额或销售额等可能并不大，但所造成的损害后果特别是对人体健康的损害极为严重，准确体现这类违法行为社会危害程度的事实要素是违法行为所造成的损害后果，而如果以货物价值、销售额作为基数，会造成重过轻罚。以货值为基数设定的倍率罚，只宜适用于货物尚未销售、违法收益无法计算的情形。

3.基数选取单一

基数选取单一也是倍率罚设定方面普遍存在的问题，现行立法上的倍率罚，都是以单一事实要素为基数设定的。单一基数设定倍率罚的风险在于，一旦个案中基数无法计算，倍率罚就无法适用。如《中华人民共和国产品质量法》第61条规定：“知道或者应当知道属于本法规定禁止生产、销售的产品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的，或者为以假充真的产品提供制假生产技术的……并处违法收入百分之五十以上三倍以下的罚款……”该条就是以单一的“违法收入”为基数设定的倍率罚，若个案中没有违法收入或者违法收入无法计算，对这类违法行为就无法实施罚款处罚了。

（二）倍率罚基数选取的理论之争

倍率罚基数的选取，理论上认识也不尽相同，存在以下不同观点。

一是违法所得（收益）说。有学者认为，“在通常情况下，对既遂并且已获经济利益的违法行为，以违法所得作为计算具体罚款数额的基数最为贴切，也最易操作”。有学者进一步指出，“违法所得收益通常被作为确定行政罚款基数的重要依据，除非有特殊情况，一般不能将罚款金额降低到少于违法所得收益”。

二是公益损害赔（补）偿说。有学者认为，“行政罚款具体功能在于对公益损害进行金钱赔偿，相应地，其限度也只能是公益损害”。因此，“在违法行为损害特定公共利益的情形，如果由政府对违法者课以相当于或者超过公共利益损失的罚款，实际上可以实现补偿公共利益损失的目标，并且可以同时体现对于破坏公共秩序的惩戒”。

三是降低的经营成本加消除损害费用说。有学者认为，“应当根据经营性行政违法行为降低的经营成本及消除经营性行政违法行为产生损害所需的费用确定行政罚款基数原则”。

四是涉案金额说。个别学者认为，“较之于违法所得，涉案金额作为评判违法行为危害程度更具科学性，在不放弃对违法行为做统一界定的前提下，对于相应的违法行为，除了没收违法所得，设定以涉案金额为基数的罚款”，更为合理和科学。

上述有关倍率罚基数选取的观点中，违法所得（收益）说和损害补偿说是主流观点，个别学者主张涉案金额说，鲜有观点主张以其他的事实要素包括立法上使用比较多的“货值”“销售额”“合同价款”等作为基数。此外，理论上对违法所得与违法收益多不加区分，或笼统称之为违法所得收益，对现行立法上以单一基数设定倍率罚存在的问题以及使用复合基数设定可选择倍率罚的必要性少有讨论。

（三）倍率罚基数的选取标准

如前所述，立法实践中可选作倍率罚基数的事实要素有很多，但不同的事实要素，与违法行为的相关性及其关联程度是不同的。倍率罚基数原则上应当选取能够表征违法行为性质、情节及社会危害程度，且与违法行为性质、情节以及社会危害程度正相关性较强的事实要素。具体选取标准有三：一是该事实要素与违法行为必须具有相关性，二是该事实要素与违法行为必须具有正相关性，三是该事实要素与违法行为的正相关性强。以上述三项标准加以检视，能够充分表征违法行为性质、情节以及社会危害程度且与违法行为性质、情节以及社会危害程度正相关性较强的事实要素有二：一是违法收益，二是损失金额（即量化的损害结果）。在违法收益与违法行为的关系上，一般来说，违法收益越大，违法行为的性质、情节以及社会危害程度越严重。在损失金额与违法行为的关系上，一般来说，损失金额越大，违法行为的性质、情节以及社会危害程度也越严重。

违法收益与损失金额虽是表征违法行为的两个不同的事实要素，但所有的违法收益都是通过损害国家利益、公共利益或者第三人利益获得的。因此，违法收益与损失金额又是违法行为（尤其是经营性违法行为）各事实要素中关联度高的两个要素，两者之间的关联性体现为：（1）违法收益与损失金额的等值性。当违法收益源于受损的特定利益时，违法收益与受损利益之间大多是等值的，譬如偷逃税款，行为人的违法收益与国家税收的损失金额完全相等，公用事业经营者高于政府定价销售产品、提供服务，其违法收益与消费者多支付的费用相等。（2）违法收益与损失金额之间的互证性。对于一般的事实要素，只能通过收集该事实要素本身的证据或数据加以证明和计算，而当违法收益与损失金额等值时，两者之间具有互证性。一项事实要素不仅可以通过收集该事实要素本身的证据或数据加以证明和计算，而且可以通过另一事实要素的证据和数据加以证明和计算，违法收益与损失金额之间的互证性无疑大大方便了以这两要素为基数设定的倍率罚的计算与执行。（3）违法收益与受损利益之间的正向加重性。在有些情形下，违法收益与受损利益之间不一定等值，但两者之间具有正向加重关系，违法收益越高，利益受损越严重，反之亦然。因此，违法收益和损失金额不仅与违法行为的正相关性强，而且彼此关联、相互印证，以违法收益和（或）损失金额作为基数是罚款处罚立法设定倍率罚的恰当选择。

有些领域的违法行为，可能存在违法收益与损失金额都无法计算的情形，在这种情形下，若存在可计算的其他事实要素，仍应选择其他的事实要素为基数设定倍率罚。但表征违法行为的各类事实要素，其与违法行为性质、情节及社会危害程度正相关性的强弱程度不同，因此，选择其他的事实要素作为基数，应当遵循下列规则：（1）应选择与违法行为的性质、情节及社会危害程度正相关性相对较强，且能够最大限度地包容违法行为其他情节的事实要素。所选基数以及因此设定的倍率罚与违法行为的关系上应能够体现“随行就市”的特征，违法性质、情节及社会危害程度越重，罚款金额也应越高，反之亦然。（2）基数在通常情形下具备可计算性。选择其他的事实要素作为基数，应充分评估其在通常情形下的可计算性。某些事实要素若仅在个别情形下可计算，即不宜作为倍率罚基数，譬如以被损毁的财物、物品货值金额作为倍率罚基数，被损毁的财物、物品，其货值金额在通常情形下是否能够计算，就不无问题。

（四）作为倍率罚基数的“违法所得”与“损失金额”的修正

为保证倍率罚设定公正、合理，以违法收益和（或）损失金额作为倍率罚基数，需要对现行立法中作为倍率罚基数的违法所得与损失金额进行修正。

1.作为倍率罚基数的“违法所得”应修正为“违法收益”

在现行立法设定的倍率罚中，以违法所得为基数的倍率罚占比较高。据统计，法律、行政法规以违法所得为基数设定的倍率罚，占各类罚款基数的39.5%。这说明，违法所得作为倍率罚基数，理论和立法上都有较高共识度。但以违法所得为基数，存在以下问题。

（1）“违法所得”的含义在适用与执行中争议极大。1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）将没收违法所得规定为行政处罚的一类，但对违法所得的含义未作规定，实践中，违法所得一直存在全额说（以违法行为获得的全部收益作为违法所得，不扣除成本）与净额说（违法行为获得的全部收益中扣除合理成本之后的净收益）之争。2021年修订的《行政处罚法》明确了“违法所得”的含义，该法第28条第2款规定：“违法所得是指实施违法行为所取得的款项。”依这一规定，违法所得为成本加利润的全额，相关解释认为，《行政处罚法》（2021）之所以采全额说，“一是扣除成本执法机关有时很难计算辨识；二是对有些违法行为不分情节一律扣除成本，不符合过罚相当的原则”。尽管《行政处罚法》对违法所得的含义作了明确界定，但这一规定并未消除违法所得在适用与执行中的争议，法律规定的合理性也颇受质疑。首先，将经营成本计入违法所得明显不合理。在违法所得的概念中，“违法”是对“所得”的修饰和限制，表明“所得”限于违法取得的那部分款项，“违法所得，即意味着非法利益为违法行为人所有，但并非违法行为人所拥有的与违法行为有关的利益，都是违法所得……违法行为人所获得的与违法行为相关的利益，可能包含违法行为人的合法所得，这部分的权利不因行为人的违法行为而不受法律保护。”其次，将经营成本全部计入违法所得明显不符合违法所得的本质属性，以成本加利润的全额作为没收对象，其处罚明显不合理；以成本加利润的全额为基数，会导致因此设定的倍率罚过重。

（2）“违法所得”的范围及认定存在模糊性和不确定性。首先，“违法所得”的范围与边界存在模糊性。将违法所得定义为“实施违法行为所取得的款项”，那么，“取得的款项”是仅指实施违法行为直接取得的款项，还是包括了其他间接取得的款项，譬如通过使用所取得款项投资获得的收益、存入银行所得的利息？如果将违法所得理解为实施违法行为直接取得的款项，其他的间接收益就不应计入违法所得。如果不计入违法所得，这部分收益又如何认定和处理？如果计入违法所得，一方面，似乎并不符合立法对违法所得的界定，将违法取得的款项用于投资或者存入银行，投资行为和存款行为本身并不违法，因此获得的收益并不属于违法行为所取得的款项；另一方面，若投资收益计入违法所得，投资亏损的部分，是否应从违法所得中扣除？这在“违法所得”框架下很难有合理解释。以此作为基数，不仅影响到倍率罚的公正性与合理性，也让执法部门在计算违法所得时陷入困惑。其次，“违法所得”金额的认定与计算在个案中存在不确定性。实践中，实施违法行为与取得款项并非完全同步。不少情形下实施违法行为与取得款项是不同步的，违法行为实施后，款项是分阶段逐步取得的。譬如建设工程转（分）包中，施工单位将建设工程转包或分包后，管理费通常是按发包方支付工程款的进度分时段收取的。因此，在查处建设工程转（分）包时，可能存在因发包人尚未支付或未全部支付工程款、施工单位未收取或未全部收取管理费的情形。对于尚未收取的款项，是否也应计入违法所得呢？对此，有学者认为，“违法行为已经发生，但尚未实际收到付款的，该应收款也要计入违法所得。”从理论上说，将应收未收款项计入违法所得是合理的。但是，由于违法行为人尚未取得这部分款项，如果将“尚未取得的款项”计入违法所得，应向谁追缴？如果向发包方收缴，明显没有法律依据。而如果向违法行为人追缴，其尚未实际取得该款项，追缴依据不充分。如果违法所得仅限于已经取得的款项，由于“取得的款项”在认定上存在不确定性，将其作为基数，同样会使个案罚款金额的计算面临不确定性。再次，应退赔款项是否应认定为违法所得并计入倍率罚基数，争议极大。实践中，违法所得主要是通过侵害两类利益获得的：一是侵害特定受害人利益；二是侵害公共利益或国家利益。若违法所得源于特定受害人受损的利益，这部分款项应当退赔给受害人。问题是，应退赔款项是否属于违法所得并计入倍率罚基数中呢？《行政处罚法》第28条第2款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。”从上述规定看，应退赔款项也属于违法所得。但这里并没有明确应退赔款项是否计入倍率罚基数。在理论上，对于应退赔款项是否属于违法所得以及应否计入违法所得存在争议。有学者认为，应退赔款项不属于违法所得，即违法行为人对于应退赔款项“只是暂时拥有，负有返还义务……只有对于违法行为人所拥有的非法利益，不存在相应权利请求人时，才构成违法所得”。现行立法对于应退赔款项，一般都规定先予退赔，无法退赔的，作为违法所得予以没收，并按违法所得的一定倍数处以罚款。譬如，《价格违法行为行政处罚规定》第10条规定：“经营者违反法律、法规的规定牟取暴利的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款。”第14条规定：“本规定第四条至第十一条规定中的违法所得，属于价格法第四十一条规定的消费者或者其他经营者多付价款的，责令经营者限期退还。”按第14条规定，消费者或者其他经营者多付价款虽然属于违法所得，但应当退还，无法退还的，再根据第10条规定予以没收。而第10条规定中作为倍率罚基数的“违法所得”应是指无法退还的那部分违法所得，因为该条中作为倍率罚基数的“违法所得”与前半句中作为没收对象的“违法所得”，其含义应是相同的，即都不包括应退还的那部分款项。若是如此，如果多付的价款全部退还了，那就不存在应予没收的违法所得，也就无法计算罚款了；如果部分退还，那未退还部分的款项作为违法所得予以没收，并处没收部分的违法所得5倍以下的罚款；如果无法退还，那应全部作为违法所得予以没收并处违法所得5倍以下的罚款。因此，在存在应退赔款项的情形下，予以没收的违法所得以及罚款数额都是不确定的，取决于款项的退赔情况。在这种情形下，实际上罚款的计算与违法所得已无直接关联，而是与款项的退赔直接相关。鉴于违法所得计算上的模糊性和不确定性，有个别观点主张，应当放弃以违法所得作为倍率罚基数的立法模式。

（3）“违法所得”没有涵盖全部违法收益，以此为倍率罚基数将极大限缩倍率罚的设定与适用。“违法所得”以“取得的款项”为标准，实践中并没有涵盖违法行为的全部收益。在有些情形下，违法行为表面上没有所得款项，但是事实上获得了收益，包括：①实施违法行为节省或规避的成本和费用。这类违法收益在实践中十分常见。譬如拒绝安装、运行污染控制、处理设施，或者闲置、拆除污染物处理设施，企业虽然没有直接取得款项，但节省了安装污染控制、处理设施、处理污染物的费用，节省的费用显然属于违法收益。②实施违法行为间接增加的资产或权益。譬如上市公司通过财务造假虚增利润，如果控股股东没有将持有的公司股份卖出，那就没有违法所得。但是，上市公司的本质是用公司未来的利润融资，所以公司市值会随公司账面利润的增加而增加。假设公司的市盈率为20倍，每增加1元钱的账面利润，市值会增加20元。如果一个控股股东持有公司20%的股份，他的每股股份市值就增加了4元，股票总市值就上涨了20倍，这些虚增的利润就是他的违法收益。③实施违法行为增加的交易机会。譬如以排挤、消灭竞争对手为目的，低于市场价甚至成本价销售商品或提供服务，在这种情形下，经营者不仅没有取得款项，反而损失了收益。但是，通过排挤竞争对手增加的交易机会、取得的市场份额，都是违法收益的表现。将违法收益局限在“取得的款项”上，就将“取得的款项”之外的违法收益都排除出去了，这大大限缩了以“违法收益”为基数的倍率罚的设定与适用。

鉴于“违法所得”作为倍率罚基数所存在的问题，应将现行立法上作为倍率罚基数的“违法所得”修正为“违法收益”。以“违法收益”取代“违法所得”作为倍率罚基数，其合理性具体体现在以下方面。

一是避免了以“违法所得”为基数设定的倍率罚在认定与计算方面出现的纷争。违法收益即实施违法行为所获得的经济收益，不仅包括直接取得的款项，也包括通过所得款项投资获得的收益、存入银行的利息、延迟支付应付款项所增加的收入等间接收益；不仅包括取得的款项，也包括所节省、规避或逃避缴纳的费用；不仅包括已经取得的款项，也包括应收未收款项；不仅包括无法退赔的款项，也包括应予退赔的款项。与此同时，违法收益排除所得款项中相关的成本以及属于违法行为人合法收益部分的款项，因此设定的倍率罚也更为合理。

二是可以大大扩展以“违法收益”为基数的倍率罚的适用范围与适用情形。由于现行立法都是以“违法所得”为基数，使得本可以违法收益为基数设定倍率罚的违法行为要么选择数值罚，要么选择与违法行为的性质、情节及社会危害程度正相关性不强的其他基数。同样以不正常使用水污染物处理设施，或者擅自拆除、闲置水污染物处理设施的处罚为例，如前所析，“应缴纳排污费”并非这类违法行为的事实要素，表征这类违法行为的性质、情节以及社会危害程度，且与这类违法行为的性质、情节及社会危害程度正相关性最强的事实要素，是拆除、闲置水污染物处理设施节省的费用以及因违法排污造成的环境损害。一旦以违法收益取代违法所得，以作为违法收益表现之一的违法行为节省的费用为基数，让其付出几倍于实施违法行为所节省的费用，或者以环境损失金额作为基数，让其付出高昂的成本，无疑是治理这类违法行为的有效之策。以违法收益取代违法所得，可大大扩展以“违法收益”为基数的倍率罚的适用范围与适用情形。

三是“违法所得”与“违法收益”的分离保证了没收违法所得与倍率罚两类处罚措施各自设定和适用的合理性。以“违法收益”取代“违法所得”作为倍率罚基数，“违法所得”在立法上是否还有保留必要？我们认为，违法所得以及作为处罚措施的没收违法所得仍有保留必要，只是不再将违法所得作为倍率罚的基数。在现行立法上，对于存在违法所得的违法行为，立法设定的处罚措施通常是，先没收违法所得，再并处罚款。在通常情形下，违法所得作为倍率罚基数是不合理的，但作为没收对象又是合理的。如将退赔款项之外的款项认定为违法所得并予以没收是合理的，但若仅以未退赔的款项作为倍率罚基数计算罚款又是不合理的。违法行为实施既遂、违法行为人已实际控制或取得款项的，准确反映违法行为的性质、情节及社会危害程度的事实要素是实施违法行为所控制或取得的全部款项。譬如，对于建设工程转（分）包行为的处罚，将已收取的管理费认定为违法所得并予以没收是合理的，将尚未收取的管理费也认定为违法所得并予以没收则存在明显的法律障碍；但将全部的管理费作为倍率罚基数，又是合理的。因此，将作为没收对象的“违法所得”与作为倍率罚基数的“违法收益”区分开来，保证了没收违法所得与罚款两类处罚措施各自设定和适用的公正与合理。

2.以损失金额为基数的倍率罚，应以违法行为造成的全部损失为基数

以损失金额为基数，存在损失金额如何确定和计算的问题。违法行为造成的损失，有直接损失与间接损失之分。如假药对人体健康的损害，直接损失主要是治疗、护理、康复等费用的支出以及工资报酬损失等，而间接损失体现为人体健康质量的下降，婴儿不能正常发育，生命的缩短，以及罹患其他疾病的风险，等等。又如在生态破坏、环境污染的损失中，直接损失主要是因生态破坏、环境污染所造成的财产损失以及治理污染、修复环境的成本与费用，间接损失则体现为生态环境质量下降所造成的环境福利损失。以损失金额为基数的倍率罚，目前主要集中在环境立法领域，环境立法上以损失金额为基数设定的倍率罚，全部以直接损失作为基数，将间接损失排除在外。以直接损失为基数设定的倍率罚难以完全实现恢复被违法行为破坏的生态环境的目的，应将直接损失逐步修正为全部损失。在其他立法领域，凡以损失金额为基数设定的倍率罚，也都应当以全部损失作为倍率罚基数。有人担心，以全部损失作为倍率罚基数，在损失金额过大的情形下，会导致因此设立的倍率罚过重，超出当事人经济承受能力而使惩戒落空。我们认为，损失金额不仅是违法行为的直接表征，而且与违法行为的性质、情节及社会危害程度正相关性最强。只有以全部损失为基数设定倍率罚，方能充分体现过罚相当原则。对于罚款金额过高的问题，不仅可以通过倍率加以调节，还可以通过设定方式加以调整，譬如设定有上限无下限的倍率罚，由执法机关在最高倍率及其之下综合考量损害结果、违法行为人的经济承受能力等因素作出相应的处罚。

二、倍率与区间的确定

现行立法设定的倍率罚有定额倍率罚与区间倍率罚之分。定额倍率罚是立法直接规定具体倍率的罚款设定方式，区间倍率罚是设定了一定区间的倍率罚。定额倍率罚因其倍率固定且不随违法情节的变化而变动，处罚的威慑作用会随违法情节的加重而减弱，而且，“定额罚绝对限制了行政裁量权，并且没有任何边际威慑。因此，定额罚这种绝对法律保留的立法方式已经不符合现实发展的需要”。因缺陷明显，现行立法上定额倍率罚的立法数量极少，较为普遍的倍率罚是区间倍率罚。

区间倍率罚又分为有上限倍率与下限倍率的倍率罚和有上限倍率无下限倍率（即下限倍率为零）的倍率罚两种情形。无下限倍率的倍率罚，其优点是具有更大的弹性与更强的适应性，对于情节轻微的违法行为可以轻罚或免罚；其缺点是在适用中可能导致对违法行为的放纵，重过轻罚或不罚，因此，理论上建议立法应慎用并逐步淘汰这类罚款模式。我们认为，无下限的区间罚应主要用于数值罚的设定，适用于没有产生危害后果或者危害后果较小的违法行为。与数值罚不同，倍率罚的设定和适用以有确定的违法收益、损失金额以及其他可计算的与违法行为关联的事实要素为前提，这些事实要素都是违法行为性质、情节及社会危害后果的具体体现，对于已经确定有社会危害后果的违法行为，原则上都应予以惩戒，如果下限倍率为零，即存在对有社会危害后果的违法行为免予处罚的可能，因此，倍率罚的设定一般宜以有下限倍率的区间倍率罚为主。

有上限与下限倍率的区间倍率罚，除了基数的合理选择外，恰当的倍率、合理的区间是倍率罚设定的第二个基本要素，“在特定基数合理确定的前提下，精当设计倍率式罚款的乘数倍率尤为重要”。

（一）下限倍率的设定

下限倍率是设定区间倍率罚首先需要明确的问题。现行立法设定的下限倍率差异极大，最低的下限倍率为基数的0.5%，规定在《建设工程质量管理条例》中，最高的下限倍率为基数的15倍，规定在《中华人民共和国疫苗管理法》（以下简称《疫苗管理法》）中。但最低的下限倍率与最高的下限倍率都较罕见。常见的下限倍率以1倍、3倍或5倍居多，总体看现行立法在下限倍率的设定方面并无规律可循。由于各立法选取的基数不同，下限倍率的合理性也无法进行比较。需要讨论的是，下限倍率的设定，可否有共同的标准供适用或参照。

倍率的确定与基数密切关联，通常，基数与倍率呈反比关系，基数金额越大，倍率应设定得越低，反之，基数金额越小，倍率应设定得越高。因此，倍率的设定标准需结合基数进行讨论。如前所述，因违法收益和损失金额与违法行为的正相关性强，若以违法收益与损失金额为基数，那么，下限倍率的标准如何确定呢？这需要再结合设定行政处罚的目的综合分析。

理论上对包括罚款在内的行政处罚目的的认识不完全一致，主要观点有：（1）惩戒和预防说，认为行政处罚包含惩罚和预防两个目的；（2）报应说，认为处罚是“对违法行为的一种回报或报复”，报应既是行政处罚的目的，也是行政处罚的要素；（3）威慑说，即通过（罚款）处罚“威慑违法者和其他人，以避免相同违法行为的再次发生”；（4）综合说，认为行政罚款同时具有恢复原状、威慑和报应的功能，其中恢复原状和威慑是行政罚款的主要功能。

行政处罚分为设定和实施两个环节。行政处罚的实施，其对象是具体的违法行为人，惩戒或者报应是主要目的；行政处罚的设定，其针对的是立法调整范围内所有潜在的违法行为人，威慑和（或）恢复原状是主要目的。具体来说，以违法收益为基数的倍率罚，应以威慑为主要目的；以损失金额为基数的倍率罚，应以恢复原状为主要目的。

1.以违法收益为基数的下限倍率的设定

获益是违法行为特别是经营性违法行为的主要目的。因此，以违法收益为基数的倍率罚，应以威慑为目的，而“行政罚款要实现威慑的功能，必须首先做到让违法者不能从违法行为中获益”。对于潜在的违法行为人来说，是否实施违法行为取决于下列两方面因素的比较与权衡：一是违法成本与守法成本的比较。当违法成本显著高于守法成本时，行为人实施违法行为的几率就会比较低，反之，实施违法行为的几率就会增加。二是违法成本与预期收益的比较。当违法成本显著高于违法行为的预期收益时，行为人实施违法行为的几率就会比较低，反之，实施违法行为的几率就会大大增加。在违法成本中，可能遭受的最低限度的罚款处罚是行为人可预见的最低违法成本，因此，要让行为人不能从违法中获益，倍率罚的下限倍率应不低于守法成本，或不低于违法行为的预期收益。

那么，如何保证下限倍率的设定不低于守法成本或违法行为的预期收益呢？违法行为的获益方式有二：一是通过实施违法行为节省费用而间接收益，这种间接收益可视为守法应当付出的成本；二是通过实施违法行为实际取得款项即直接收益，这种直接收益可视为违法行为的预期收益（包括已经取得和尚未取得的款项）。因此，通过节省费用获益的，下限倍率应不低于实施违法行为所节省的费用；直接取得款项的，下限倍率应不低于取得的款项。

2.以损失金额为基数的下限倍率的设定

以损失金额为基数的倍率罚，旨在恢复被违法行为破坏的经济秩序与生态环境。因此，恢复原状是设定这类倍率罚的主要目的。如前所述，违法行为造成的损失包括直接损失与间接损失。现行立法以损失金额为基数设定的倍率罚，都是以直接损失为基数，这样的倍率罚难以实现恢复被违法行为破坏的经济秩序与生态环境的目的。以恢复原状为目的、以损失金额为基数的倍率罚，其下限倍率应不低于违法行为所造成的全部损失。

（二）上限倍率的设定

现行倍率罚中最高的上限倍率出自《疫苗管理法》第80条，该条规定的罚款金额为违法生产、销售疫苗货值金额的50倍。紧随其后的《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国食品安全法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》等法律、行政法规设定的上限倍率是货值金额的30倍，如此高的上限倍率体现了立法对违法生产经营危害人体健康、生命安全产品的震慑和打击。现行立法中最低的上限倍率规定在《建设工程质量管理条例》第55条、第62条中，为工程合同价款的1%。除此之外的其他立法规定的上限倍率一般在20倍、10倍、5倍、3倍、1倍不等。而且，上限倍率一般是整倍，除1倍、3倍之外，可能是为了计算方便，立法很少使用6倍、11倍、16倍等倍率。总体来看，现行立法设定的上限倍率也没有特定规律，缺乏清晰的标准。

实践中，影响上限倍率的因素有很多，包括违法行为人的主体身份与经济承受能力、违法行为人的主观过错、违法收益、涉案金额、损害后果、违法行为的查处概率、执法成本、执法机关所需要的自由裁量权等等，但若将这些因素都作为上限倍率的设定标准，那么，上限倍率就没有标准了。不同的事实要素对上限倍率的影响程度不同，立法时难以准确计算出各不同的事实要素在决定上限倍率时所占的比例，设定上限倍率只能以主要的事实要素为标准。我们认为，设定上限倍率应当考虑的主要事实要素是违法行为的查处概率，其他的事实要素宜作为倍率罚执行中的考量因素。查处概率越低，违法行为人的获益就会越大，或者造成的损害就会越严重，倍率的上限就应当越高。因此，上限倍率的设定标准应为最低倍率乘以查处概率的倒数。假设违法行为查处概率100%时上限倍率为2倍，那么如果查处概率为50%，上限倍率应相应设定为4倍，依此类推。以查处概率的倒数作为上限倍率的设定标准，是为了最大限度追缴行为人因违法行为所可能获得的收益，或最大限度弥补违法行为所造成的损失，从而实现行政处罚的威慑目的或恢复原状的目的。以查处概率的倒数作为上限倍率的设定标准，要求立法者在设定倍率罚时应充分研判所调整领域违法行为的查处概率，如此方能保证所设上限倍率的精确性。

（三）区间跨度的设定

现行立法设定的倍率罚中最长的区间同样是《疫苗管理法》第80条的规定，区间为15倍以上50倍以下，区间跨度为35倍，紧随其后的《药品管理法》《食品安全法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》等法律、行政法规设定的倍率罚，区间都在“15倍以上30倍以下”，区间跨度为15倍，除此之外的其他立法所设定的区间，其跨度以2倍、3倍、4倍、5倍、10倍等居多，譬如“1倍以上3倍（或5倍）以下”“5倍以上10倍（或15倍）以下”等。总体看，现行立法设定的倍率罚的区间跨度没有特定规律可循。但区间过长是普遍存在的问题，“我国现行法律、行政法规设定的罚款区间普遍较长，区间数值式和区间倍率式都存在对裁量权规范不足的情况”。

造成区间跨度过长的因素有很多，但主要原因是倍率罚设定方式的不科学。现行立法多采固定区间罚设定模式，有学者统计，现行立法82%以上的罚款采不区分情节的固定区间罚。在固定区间罚模式下，由于立法将违法行为的性质、情节及社会危害程度统统放在一个固定的区间内考虑，为了能够最大限度覆盖违法行为的各种不同情节，立法不得不将区间尽量拉长。譬如，《疫苗管理法》第80条设定的区间之所以特别长，原因就在于该条采固定区间罚模式，对生产、销售的疫苗属于假药的违法行为的情节与后果未作区分。

与固定区间罚不同的另一种区间罚设定模式是梯度加重的区间罚。其设定模式为，先对违法行为的情节进行区分，将违法行为的情节区分为情节轻微、情节一般、情节严重、情节特别严重等不同情节；或根据危害后果的大小，将违法行为的后果区分为后果一般、后果严重与后果特别严重等情形；或根据事故严重的程度，将违法行为造成的事故区分为一般事故、较大事故、重大事故以及特别重大事故等情形。在对违法情节、后果或事故进行合理划分的基础上，再按照情节、后果或事故轻重程度不同，由轻到重分区段设定梯度加重的区间倍率罚，不同区间的倍率之间首尾衔接、梯度加重，前一区间的倍率上限构成后一区间倍率的下限。这样的区间罚既实现了对违法情形的全覆盖，确保了执法所需要的自由裁量空间，又避免了区间过长，是更为合理的区间罚设定模式。

因此，解决倍率罚区间过长的问题，必须改革区间罚的设定模式，区间罚的设定宜以梯度加重的区间罚为主，以固定的区间罚为补充。凡违法行为的情节可作轻重区分的，都应在区分违法情节的基础上设定梯度加重的区间罚。还需要明确的是，梯度加重的区间罚不仅应保持不同区间之间首尾倍率的衔接，而且，不同区间的跨度也应相等。假设立法设定的第一个区间是1倍以上5倍以下，区间跨度为4倍，那下一个区间的倍率上限应为9倍，即5倍以上9倍以下。如果考虑食品、药品等领域违法行为的社会危害性大，需要加大惩罚力度的，原则上每个区间跨度也应以不超过5倍为宜。有学者建议，区间跨度在5倍至10倍之间较为合理，《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）亦提出，行政法规、规章规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。我们认为，5至10倍的区间仍然过长，事实上，采梯度加重的区间罚设定模式，每一区间无需过长。

三、相同相似违法行为倍率罚的设定

相较于其他罚则，罚款的倍率、区间、金额都具有可比性特征，因此，相同相似的违法行为，基数相同的，设定的倍率及区间也应大致相当，这是同过同罚原则的基本要求。所谓相同的违法行为，既包括由不同立法所规范和调整的同一违法行为，也包括虽发生在不同领域、由不同的立法分别规范和调整，但行为性质基本相同的违法行为；所谓相似的违法行为，指性质或情形相近似或相关联的违法行为，譬如销售过期的食品与销售不符合卫生标准的食品，即为相似的违法行为；假冒伪劣产品的生产、储存、运输、销售等行为，即属于相关联的违法行为。在我国，立法的分散性导致针对相同相似违法行为设定的倍率罚差异极大，这不仅体现在不同立法针对相同相似违法行为设定的倍率罚方面，也表现在同一立法的不同条款对相似违法行为设定的倍率罚方面；倍率罚设定的差异化不仅体现在基数的选取方面，也表现在倍率和区间的差异化设定方面。立法上针对相同相似违法行为设定差异化倍率罚的情形具体体现在以下方面。

首先，针对相同相似违法行为选择不同的事实要素作为倍率罚基数。以立法针对操纵市场价格的违法行为设定的倍率罚为例，《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）第40条规定，经营者有该法第14条所列相互串通、操纵市场价格等不正当价格行为的，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款。《价格法》针对操纵市场价格等不正当价格行为，以“违法所得”作为倍率罚基数。而针对操纵市场价格等不正当价格行为，《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）第57条规定，经营者违反该法规定滥用市场支配地位的，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。又根据该法第22条规定，所谓滥用市场支配地位就包括了经营者对商品价格的控制行为。《反垄断法》所规定的经营者对商品价格的控制行为与《价格法》所规定的操纵市场价格的不正当价格行为，在行为性质上基本相同，但两部立法设定倍率罚选取的基数完全不同。

其次，针对相同相似违法行为设定不同倍率的倍率罚。以对环境污染行为的处罚为例，同样是造成环境污染事故的行为，都以直接损失为基数，《水污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）与《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）针对不同领域造成污染事故的行为设定的倍率差异极大。《水污染防治法》《海洋环境保护法》规定，造成水、海洋环境污染事故的，分别按照水污染事故、海洋环境污染事故造成的直接损失的百分之二十（造成一般或者较大水、海洋环境污染事故的）和百分之三十（造成重大或者特大水、海洋环境污染事故的）计算罚款；而《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》设定的倍率罚分别是直接损失的一倍以上三倍以下（造成一般或者较大大气、固体废物污染环境事故的）和三倍以上五倍以下（造成重大或者特大大气、固体废物污染环境事故的）。性质相同的环境污染行为，《水污染防治法》《海洋环境保护法》不仅采固定倍率罚，而且设定的倍率远低于《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》的规定，这显然有违同过同罚原则。

再次，针对相同相似违法行为设定不同区间的倍率罚。以《食品安全法》针对食品生产经营者违法使用食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂等行为设定的倍率罚为例，根据《食品安全法》规定，用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品，货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款（第123条）；用超过保质期的食品原料、食品添加剂生产食品、食品添加剂，或者经营上述食品、食品添加剂，货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款（第124条）；食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品，货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款（第125条）。《食品安全法》预设的前提是，上述三类违法行为的性质、情节及社会危害程度由重到轻，相应的倍率区间逐步下调。但实际上，这三类违法行为极为近似，实践中难以准确区分其中的性质、情节和社会危害程度的差异。

为体现同过同罚的原则，立法针对相同相似违法行为设定的倍率罚应大体相当，这就要求立法不仅在倍率罚基数的选取方面要保持一致，即尽量选取同一事实要素作为倍率罚基数，而且要求设定的倍率及区间也应大致相同或相近。

四、单一倍率罚缺陷的修补

现行立法都是以单一事实要素为基数设定的倍率罚，单一倍率罚适用中存在的问题在于，一旦该基数无法计算，就会导致设定的倍率罚无法执行。因此，立法在设定倍率罚时，应设定可选择适用的倍率罚。如果无法设定可选择的倍率罚，或者设定了可选择的倍率罚后仍存在基数无法计算的风险时，还可以采用数值罚与倍率罚并用的设定模式。

（一）设定可选择的倍率罚

针对单一倍率罚可能无法执行的问题，立法应当尽可能选取多个事实要素为基数，设定可选择适用的倍率罚。

如前所述，在违法行为的所有事实要素中，违法收益与损失金额两要素与违法行为的正相关性强，因此，在倍率罚设定方面，可同时选择违法收益与损失金额作为基数，设定可选择适用的倍率罚。在设定模式上，基数选取与倍率罚设定应视违法收益与损失金额等事实要素可计算性的不同而进行不同的组合：（1）违法收益与损失金额都可以计算且等值的，应同时以违法收益与损失金额为基数，其倍率罚的设定模式为“……处违法收益或损失X倍以上、Y倍以下罚款”。（2）违法收益与损失金额都可以计算但不等值的，也应同时以违法收益与损失金额为基数，由于金额高者与违法行为的性质、情节与社会危害程度的正相关性更强，因此，立法应对两类倍率罚的适用作出限制性规定，即优先选取基数更高的倍率罚，这种情形下倍率罚设定模式为“……处违法收益或损失金额X倍以上、Y倍以下罚款”，同时明确规定适用规则为，“以违法收益或损失金额两者中的高者计算罚款”。

违法收益与损失金额中仅一项可计算的，应当首先选取可计算的违法收益或损失金额为基数，同时，还应选取其他的事实要素为基数补充设定可替代的倍率罚。对于基数不同、无法设定统一的倍率的，不同基数的倍率罚应分别设定，同时明确优先适用以违法收益或损失金额为基数的倍率罚。以违法收益+货值的组合为例，其倍率罚可设定为“……处违法收益X倍以上、Y倍以下罚款；违法收益无法计算或者明显偏低的，可以处生产、销售的货值X倍以上、Y倍以下罚款”。

（二）数值罚与倍率罚并用

倍率罚虽标准客观、弹性与适应性强，但也应当看到，其设定与适用受到一定限制或存有漏洞：一是倍率罚的设定受限于基数，其设定以存在可量化、可计算的基数为条件；二是即使基数可量化，但如果基数金额太小，设定的倍率罚难有惩戒效果；三是倍率罚还可能存在基数计算不准确、不客观或无法计算等问题。譬如以违法收益为基数的倍率罚，如果经营者的财务账目混乱，收入不入账、经营凭证不全，就无法准确计算违法收益。此外，基数选取单一，进一步放大了倍率罚的缺陷。当然，即便以多个事实要素为基数设定可选择适用的倍率罚，也难以完全避免个案中所有基数都无法计算的极端情形。为此，立法上还应当设定可替代倍率罚的数值罚，作为补充的罚款处罚措施。如果数值罚与倍率罚组合使用、设定得当，可相互取长补短，弥合两类罚款方式单用的缺陷。

为弥补基数太小或无法计算的缺陷，现行不少立法针对同一违法行为在区分不同情节的基础上分别设定数值罚与倍率罚。具体设定方式是，立法先固定一个最低基数金额（譬如货值金额一万元），作为倍率罚基数的法定最低金额，低于法定最低金额的，设定和适用数值罚，等于或高于法定最低金额的，设定和适用倍率罚。譬如《食品安全法》第124条规定：“……违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。也有立法对适用倍率罚的最低基数金额未作规定，由执法部门裁量决定。譬如《中华人民共和国广告法》第55条规定：“发布虚假广告的，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。”该条对于广告费用“明显偏低”的金额标准未作规定。

数值罚与倍率罚“分别设定、单独适用”的模式形式上弥补了基数无法计算或过低导致的倍率罚落空或重过轻罚的问题，但这种立法模式其实还是数值罚与倍率罚的单用，依然存在如下两个方面的缺陷。

一是可能导致过罚失当。特别是数值罚的单用，既可能导致轻过重罚，又难以避免重过轻罚。（1）可能导致轻过重罚。数值罚适用于法定最低基数金额以下的违法情形，且都设有下限数值，由于最低罚款金额和最高罚款金额及其区间都是固定的，违法情节再轻也必须在下限数值及其之上处罚，这就意味着情节越轻、获益越小，处罚越重。陕西榆林某个体户卖5斤芹菜、销售收入20元，被罚款6.6万元案就是明显例证。该案货值金额为20元，根据《食品安全法》第124条的规定，违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，适用5万元以上10万元以下的数值罚。本案作出的6.6万元罚款处在数值罚区间内，而且还偏低，但其合理性、公正性饱受质疑。（2）难以避免重过轻罚。数值罚适用的是情节较轻的违法情形，因此，上限数值总体上不会设定得太高。实践中，违法行为人为了逃避处罚，会通过故意做假账、不记或少记账、销毁相关经营凭证与财务凭证等方式让基数无法计算，或者让能够计算的基数金额远小于法定最低基数金额，个别违法行为人甚至将基数金额有意控制在法定最低基数金额之下。这样一来，即使违法获益巨大，若基数无法计算或者计算出来的金额小于法定最低基数金额，也只能适用数值罚，从而导致重过轻罚。

二是可能出现数值罚与倍率罚的倒挂。在“分别设定、单独适用”模式下，数值罚适用的是情节较轻的违法情形，而倍率罚适用的是情节较重的违法情形。由于数值罚与倍率罚分别适用于轻重不同的违法情形，因此，对于接近倍率罚下限的违法情形，适用数值罚上限作出的最高罚款额一般应当等于或小于适用倍率罚下限作出的最低罚款额。但由于数值罚缺少客观标准，其设定随意性强，在合理性及其与倍率罚的协调性方面都存在较大问题。在两者分别设定、单独适用的情形下，难以避免数值罚与倍率罚的倒挂。仍以陕西榆林某个体户芹菜销售案为例，根据《食品安全法》第124条的规定，该案若适用“货值金额十倍以上二十倍以下罚款”的倍率罚，适用下限倍率计算出的罚款额是200元，适用上限倍率计算出的罚款额也仅400元。该案6.6万元数值罚若换算成以货值为基数的倍率罚，数值罚的罚款金额是倍率罚罚款金额的3 300倍。进一步比较，本案若适用最高数值罚，其罚款金额是10万元，假设违法生产经营食品的货值达到1万元，适用倍率罚，其最低罚款额也是10万元。一个生产经营货值1万元的违法行为的最低罚款额与一个生产经营货值20元的违法行为的最高罚款额相等，但其实两者的违法情节相差极大。这样的数值罚与倍率罚的设定与适用都明显有违比例原则。

鉴于数值罚与倍率罚“分别设定、单独适用”存在难以克服的缺陷，采数值罚与倍率罚“合并设定、选择适用”的设定模式是可行之举。即应当设定可同时选择适用的倍率罚与数值罚，由执法机关视情形以及基数的可计算性选择倍率罚或数值罚。同样以《食品安全法》第124条设定的倍率罚为例，仍以现行立法规定的货值金额为基数，在“合并设定、选择适用”模式下，数值罚上限金额的设定应当尽可能与倍率罚的上限金额持平，但不应设下限金额，因为只要设定了下限金额，就很难兼顾所有较轻的违法情节，而且，数值罚的下限金额很难精确设定。这样一来，一方面，当货值较小或难以计算时，既可以适用倍率罚作出较小金额的罚款，也可以根据数值罚作出免予罚款的决定。同样以前面提及的芹菜销售案为例，按这一处罚模式，执法部门既可以适用倍率罚，在货值金额“十倍以上二十倍以下”即“200元以上400元以下”的区间内作出罚款处罚，也可以适用数值罚作出免罚决定。另一方面，对于货值金额虽然不大，但情节或后果严重、适用倍率罚明显失当的违法情形，又可以适用数值罚作出与违法情节相当的处罚。

结语

作为行政处罚中适用领域、范围与对象最为广泛的一类罚则，罚款的设定和适用应当受到严格的法律规范。鉴于倍率罚设定的专业性、技术性强，为保证倍率罚设定的科学性、合理性、可行性，立法上还应当专门针对倍率罚的设定建立相应的配套与约束制度，包括立法评估制度、听取意见或立法听证制度、专家论证制度、专门的备案审查制度等。这其中最为重要的是立法评估制度，包括立法前评估与立法后评估两个方面。立法前评估是指起草法律、法规、规章时，制定机关拟设定倍率罚的，应当对拟设倍率罚的科学性、合理性、可行性进行分析与评价，并以评估结果作为倍率罚的设定依据。立法后评估是指应当定期对立法已设倍率罚进行分析与评价，经评价认为已设倍率罚存在明显不适应经济社会发展需要，过罚明显不当，在惩戒违法行为方面的效果明显不足，可以以其他的行政管理措施替代，与其他行政处罚措施之间明显存在不协调等情形的，应当及时加以废止或修改。