陆铭：上海应当率先探索可复制、可推广的跨行政区治理方案

来源：滚动播报

（来源：上观新闻）

【编者按】9月2日，由中共上海市委宣传部支持指导、解放日报社主办的“思享汇”项目正式启动。首场会议以“‘十五五’：上海新发展——新环境·新空间·新动力·新作为”为主题，邀请四位知名专家围绕上海“十五五”规划与未来发展，分别从“新环境”和“新空间”两个维度展开深入研讨。今天刊发上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭的发言。

今年7月召开的中央城市工作会议为未来中国现代化城市发展指明了方向，也为实现中国式现代化提供了关键的空间支撑。在我看来，会议的核心精神可概括为“一体化”和“优化空间结构”两个关键词。以上海为例，都市圈的一体化发展亟待推进。

都市圈的发展离不开跨区域协同治理。上海应当率先探索可复制、可推广的跨行政区治理方案，重点在基础设施、公共服务、土地管理等方面实现与毗邻县市的一体化。例如，加强轨道交通沿线土地开发，在轨交站点周边打造节点式商住区，推动交通支付码跨城互认、安检互通。目前存在的“边界断层”现象——如上海与昆山交界处一边是密集建成区、一边是农田——必须彻底改变。要在沪苏同城化进程中探索“上海研发+苏州制造”“上海总部+苏州基地”的产业分工模式。可在长三角城市群内部建立人口流入地区和人口流出地区之间的跨区域建设用地指标调剂机制，这样既能缓解上海土地资源紧张状况，又能带动周边发展，还能让建设用地调减地区获得补偿，真正实现区域共赢。

在城市内部空间结构方面，必须正视后工业化阶段的城市向心规律。服务业发展依赖面对面交流，这导致人口重新向中心城区集聚。全球大多数城市正经历这一过程，而人口向中心集聚反而有助于缓解交通拥堵，促进消费和服务业繁荣。为此，上海应当在中心城区尽力增加住房供给，特别是在轨交站点和沿线实施高强度开发，为服务业从业人员提供更多公租房；推动低效工业商业用地转住宅使用，在条件成熟时，适当突破中心城区容积率限制，并以收入标准而非户籍身份作为保障性租赁住房的分配依据。同时，应当创新土地管理制度，建立产权流转和利益补偿机制，鼓励存量用地功能置换和混合使用，提升土地利用效率。

上海的中心城区要在城市更新中更好助力建设国际消费中心城市。上海建设国际消费中心城市的关键在于“卖服务”而非“卖货”。为此，应当着力发展文旅商体展融合的体验经济，打造“双轴多中心”的消费空间格局。以“一江一河”、地铁2号线和10号线等大流量的地铁线为消费轴，串联主要消费节点和历史街区，提升街道宜行走性，拆除不必要的围墙，发展街头文化演艺和小型集市。同时要改善城市软环境，延长轨道交通运营时间，优化公厕等公共服务，为夜经济发展创造条件。要大力发展首店经济、体验经济、时尚发布会、演艺会展等，延伸其对线下消费的拉动力。大型文体设施周边要完善“后街经济”配套，避免出现“有场馆无商业”的尴尬局面。此外，在城市更新中，应当积极发展数字技术赋能的新型消费，推动线上线下融合，提升线下消费便利度和体验感。消费空间的营造要注重文化内涵和特色彰显，避免千篇一律的商业化开发，保护历史风貌和城市记忆。

在新城发展方面，需要实现新城人口增长和中心城区提升活力双赢，并且通过新城建设助力都市圈一体化发展。这就需要上海采取进一步举措，比如强化稳定居住和社保缴纳的积分权重等。在临港新片区、五个新城试点差异化落户标准，允许重点产业蓝领通过技能认证快速落户。同时，新城建设要注重培育特色产业功能，避免同质化竞争，每个新城应当基于自身基础和发展条件，形成有竞争力的主导产业和特色功能，特别要注重服务业的发展以集聚人气，要注重生活品质的改善以吸引增量人口，从而增强就业吸附能力和人口集聚能力。

郊区新城的可持续发展还需要更加便捷高效的联通体系。不仅要增加轨道交通密度和环线建设，还应当谋划大体量的快轨线路，使新城居民能够快速到达中心城区。在地铁末端新建支线，在轨道交通末端建设大型停车场，提供低价或免费停车服务，鼓励“停车+换乘”的绿色出行方式。推行郊区大型居住区的地铁接驳巴士小型化和高频化，借鉴香港“小巴模式”实现招手即停，并可尝试向民营企业开放运营权，提高服务效率。同时，要注重提升郊区新城内部的生活品质，在新城核心区提升人口密度和流量，改善消费品质和多样性，减少对中心城区的过度依赖。

（作者为上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长）

原标题：《陆铭：上海应当率先探索可复制、可推广的跨行政区治理方案》

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