最高法、最高检、司法部关于工伤和劳动关系的11条意见

最高人民法院办公厅

最高人民检察院办公厅

司法部办公厅

关于共同推进社会保障领域行政争议预防与实质化解的座谈会纪要

法办【2024】722号

为实现社会保障领域法律规范的统一实施，推进行政执法机关、行政复议机关、审判机关、检察机关各司其职、各负其责，落实行政执法、行政复议、行政诉讼、行政检察工作相互配合、相互制约机制，共同推进社会保障领域行政争议的预防与实质化解，最高人民法院、最高人民检察院、司法部召开专题研讨会，就该领域相关法律适用问题深入交换了意见。人力资源社会保障部应邀参加座谈研讨。

会议强调，社会保障是治国安邦的大问题。建设中国特色社会保障体系是中国式现代化的重要内容，是完善社会主义市场经济体制、实现共同富裕的重要支柱性制度。社会保障领域行政执法、行政复议、行政审判与行政检察工作与经济社会发展息息相关，涉及民生保障，事关劳动者及其亲属、退休人员、企业的切身权利和社会福利分配，政策性强、历史遗留问题突出，容易引起群体性事件。相关单位要站在维护公民社会保障合法权益、保证社会保险基金安全、维护社会大局稳定、推动社会保障领域法治建设的高度，形成合力，共同建立争议预防、化解机制，从源头上减少行政争议。为此，要正确处理以下四个方面的关系：一要把握好经济社会发展水平与以人民为中心、基金安全、人文关怀的关系，实现高质量发展与高水平保护一体推进。二要统筹好立法、执法、复议、审判、检察的关系，对于实践普遍存在的问题与分歧，要鼓励并尊重地方的改革实践与改革探索，并尽快通过法律规范的立改废释方式彻底解决；对于暂时无法修改的明显滞后的政策、规定，要强化协调机制，形成共识后一体解决。三要处理好类案标准统一与个案特殊处理的关系，对于能够类型化处理的问题实现统一标准，预防与减少争议；对于存在特殊情况的个案可以按照社会保险法基本原则个案处理，实现立法目的。四要平衡好历史政策和现实情况的关系，对于历史遗留的社会保障问题，要统筹考量、综合施策、稳步解决，防止诱发不稳定因素。

会议指出，社会保险部门要围绕促进我国社会保障事业高质量可持续发展的工作目标，按照“尽力而为、量力而行”的原则，聚焦工伤认定、社会保险经办等群众高度关注的难点焦点问题，立足工作实际，站稳人民立场，加强工伤预防，依法办理工伤案件，分散用人单位的工伤风险，保障社会保险基金安全，健全社会保障制度体系，促进社会保障领域依法行政水平提升，推动社会保险经办管理服务标准化、规范化、便利化。行政复议机构认真贯彻落实新修订的行政复议法，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，运用全流程调解机制，切实提高实质性化解社会保障领域行政争议的能力。充分运用新修订的行政复议法规定的变更、撤销、确认违法、责令履行等纠错手段，依法纠正偏离法治轨道、有违法治精神的违法或者不当行政行为，切实解决社会保障领域的急难愁盼问题。人民法院紧紧围绕坚持“如我在诉”、“案结事了”、“政通人和”、“双赢多赢共赢”等司法理念，针对行政机关的违法或者不当行政行为，依法判决予以纠正或者督促行政机关及时自我改正。人民检察院依法履行法律监督职能，加强对社会保障领域行政诉讼活动监督，督促行政机关依法合理行政，强化类案监督，发挥行政检察解决行政争议的机制优势，将实质性化解社会保障领域行政争议贯穿于行政检察履职全过程，促进案结事了、政通人和。

座谈会就当前如何共同推进工伤保险领域行政争议预防与实质化解取得了基本共识，现纪要如下:

一、关于工作原因、工作时间和工作场所

会议认为，依据《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)第三十六条、《工伤保险条例》第一条规定，工伤认定应当围绕着工作原因开展，工作场所、工作时间是工伤认定的辅助要素，在工作原因无法查明时，工作场所、工作时间可以用来推定是否属于工作原因。对于用人单位安排职工居家办公，有充分证据证明职工在工作时间确因工作原因受到事故伤害的，不应因在家工作而影响工伤认定。对于利用微信、电话、邮件等现代通讯方式进行简单沟通，具有偶发性和临时性的，不应视为工作状态。

1.【工作原因】对工作原因的认定，应当考虑是否属于工作或者作为工作安排的活动、是否属于履行工作职责、是否受用人单位指派、是否与工作职责有关、是否基于用人单位的正当利益、是否属于工作期间在合理场所解决必需的基本需求等因素。

2.【工作时间】对工作时间的认定，应当考虑是否属于法律规定的或者用人单位要求职工工作的时间。包括但不限于: (一)劳动合同约定的工作时间；(二)用人单位规定的工作时间；(三)法律规定的工作时间；(四)完成用人单位临时指派或者特定工作任务的时间；(五)加班时间。

3.【工作场所】对工作场所的认定，应当考虑是否属于与职工工作职责相关的区域以及因履行工作职责所需的合理区域。包括但不限于： (一)用人单位能够对从事日常生产经营活动进行有效管理的区域；(二)职工为完成某项特定工作所涉及的单位以外的相关区域；(三)职工因工作来往于多个与其工作职责相关的工作场所之间的合理区域。

二、关于因果关系

会议认为，职工所受伤害的原因复杂多样，对职工所受伤害与履行工作职责之间的关系应作全面、准确地理解和把握。实践中，因工作直接受到伤害或者因履行工作职责受到伤害的，应当认定为因工受伤。

4.【医疗机构侵权是否影响工伤认定】职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，在治疗过程中，是否存在医疗机构侵权，不影响原工伤申请的受理和认定。

5.【排除工伤情形】根据《社会保险法》第三十七条规定，职工伤亡，是职工本人的故意犯罪、醉酒或者吸毒、自残或者自杀等法定原因导致的，不认定为工伤。

三、关于突发疾病视同工伤

会议认为，对《工伤保险条例》第十五条第一款第一项有关“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，视同工伤”的规定，不得任意突破。对于因特殊情形需要突破“48小时”规定的，要加强协商沟通，作为个案特殊处理。

6.【在家突发疾病是否视同工伤的认定】职工在家突发疾病，是否属于《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定的“工作时间和工作岗位”，应当充分考虑职工的职业要求、岗位职责等因素。有充分证据证明在家处理工作是根据用人单位的工作要求及工作需要进行，且与日常的工作强度和工作状态基本一致，明显占用劳动者休息时间的，可以视为“工作时间和工作岗位”。

7.【死亡时间】死亡时间一般以医疗卫生机构出具的死亡证明记载的时间为准，没有医疗卫生机构出具死亡证明的，以公安机关出具的死亡证明记载的时间为准。有其他证据足以推翻以上记载时间的，以该证据证明的时间为准。

四、关于劳动关系和工伤认定

会议认为，依据《社会保险法》、《工伤保险条例》规定，工伤认定的前提条件是工伤职工与用人单位存在劳动关系，职工提出工伤认定申请应当提交相应的证明材料证明。判断是否存在事实劳动关系，可以参照原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》等规定。确定是否存在劳动关系，可以由社会保险行政部门在工伤认定中根据双方提供的证据依法进行认定，难以认定的，也可以通过仲裁、诉讼等方式予以认定。

新就业形态劳动者工伤认定，要坚持以维护新就业形态劳动者工伤保障权益为基本原则。当前，我国新就业形态劳动者人数众多，识别新就业形态劳动者与平台企业之间是否存在劳动关系，要穿透合同约定,从人格、经济、组织从属性的有无及强弱进行综合判断。

8.【不需要劳动关系为前提的工伤认定情形】有下列情形之一，工伤职工与具备用工主体资格的单位之间即使不存在劳动关系，工伤认定申请主体也可以依据有关规定申请认定工伤：(一)用工单位违反法律、法规规定将业务发包、转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的；(二)个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的；(三)法律、法规、规章规定的其他情形。

五、关于工伤认定中的证据

会议认为，工伤认定的事实认定应遵循一般的举证责任与证明标准，在受伤职工与用人单位之间公平合理的分配举证责任。一要区分不同类型的工伤认定行政案件；二要考虑工伤案件中待证事实种类与证明标准；三要考虑当事人的举证能力；四要考虑事实难以查明的责任后果；五要考虑社会保险行政部门调查核实取得的证据情况；六要考虑法律、行政法规规定与工伤保险制度立法目的。

9.【证据采纳与事实推定】社会保险行政部门受理工伤认定申请后，依照法定程序要求用人单位在规定时间内提供相关证据，用人单位无正当理由没有提供，事后在有关救济程序中提供的对职工不利的证据,可以不予采纳。

职工在工作时间和工作场所内受到事故伤害，是否因工作原因确实无法查明，可以推定为职工所受伤害由工作原因造成。

六、关于用人单位和劳动者

会议认为，将更多的劳动者纳入工伤保险范围是《工伤保险条例》重要的立法目的，用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者应当保障其工伤权益；在受伤职工工伤认定或者待遇支付过程中，用人单位丧失合法经营资格或者营业执照被吊销、注销的，不影响工伤认定和待遇支付。符合《工伤保险条例》第六十六条规定的，从其规定。对于用人单位注册地与生产经营地不一致、劳务派遣单位跨地区派遣劳动者发生工伤事故或者职工在多个用人单位工作患职业病的，应当遵循《工伤保险条例》的立法目的，妥善处理并保障职工的工伤保险待遇，既要充分保障职工的工伤救济权，避免出现各地相互推诿的情况，又要平衡好个案公平与社会普遍公平之间的关系。用人单位已经为职工缴纳工伤保险费的，一般由参加工伤保险地社会保险行政部门办理工伤认定，由参加工伤保险地社会保险经办机构负责工伤保险待遇支付以及先行支付等事宜。未缴纳工伤保险费的，用人单位注册地与生产经营地不一致的，可以由生产经营地社会保险行政部门及社会保险经办机构负责上述事宜；劳务派遣单位跨地区派遣劳动者的，可以由用工地社会保险行政部门及社会保险经办机构负责上述事宜。

七、关于工伤认定的处理

会议认为，依据《社会保险法》、《工伤保险条例》规定，工伤认定是市、县级社会保险行政部门的职责范围，具有较强的专业性，行政复议机构、人民法院和人民检察院一般不代替社会保险行政部门作出是否工伤的认定。为实现工伤保险行政案件的案结事了，对依法应当认定为工伤或者视同工伤的情形，一是一般不因程序、方式或者期限等违法而撤销认定工伤决定；二是撤销不予认定工伤决定并责令重作后，仍无正当理由作出不予认定工伤决定而再次进入法律救济程序，社会保险行政部门对案件事实的调查已无裁量空间的，可以依法要求社会保险行政部门作出认定工伤决定；三是经复议维持或者撤销不予认定工伤或者认定工伤决定的，人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释规定尽可能作出是否工伤的判决。

10.【恢复效力判决】社会保险行政部门作出认定工伤决定，该认定工伤决定被行政复议决定撤销，人民法院审查认为该认定工伤决定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法的，在撤销复议决定的同时应当恢复该认定工伤决定的法律效力。

11.【要求作出认定工伤决定的判决】行政复议决定维持不予认定工伤决定错误，人民法院撤销并责令重作后，社会保险行政部门仍作出不予认定工伤决定而被再次起诉至人民法院，社会保险行政部门对案件事实的调查已无裁量空间的，人民法院可以依法要求社会保险行政部门作出认定工伤决定。

社会保险行政部门未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十一条规定履行责令重作判决的，人民法院可以依据该法第九十六条予以处理。