江国华 魏清：论行政复议前置适用的三个向度

作者简介：江国华，武汉大学法学院教授，博士生导师；魏清，武汉大学法学院博士研究生。文章来源：《苏州大学学报（法学版）》2025年第3期，转自苏州大学学报法学版公号。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

摘要

行政复议前置制度是有关行政案件主管权限分配的制度安排，重构了行政权与司法权的互动边界，亦引发了复议前置条款的适用争议。对此，应从适用场域、适用范围和适用方法三个向度对复议前置条款的适用展开解读。在适用场域层面，应强制启动行政自纠程序，发挥专业判断效能，实现争议源头化解。在适用范围层面，应聚焦《行政复议法》第23条规定的五类情形，厘清“当场处罚”的认定边界、“确权决定”的识别标准以及行政协议履行类不作为、政府信息不存在等适用边界难题。在适用方法层面，基于复议前置的审查本质是法定性与专业性的双重验证，复议前置适用的方法应从单行法强制规定、行为落入法定类型、程序完整履行等方面展开综合考量。

引言

2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）对复议前置制度做出重大修改，这标志着行政争议解决机制的结构性变革。行政复议过去常常被视为补充性的行政争议解决途径，而新《行政复议法》第23条通过引入强制复议前置程序，在立法层面落实了“化解行政争议的主渠道”之定位。这不仅是救济路径从“选择适用”到“必经环节”的转变，更是制度功能由“补充救济”升格为“核心过滤”机制的关键跃迁。该变革既重构了诉权启动模式，亦重塑了行政与司法在争议解决中的职能边界。

当前，学术界关于行政复议前置适用的研究主要集中于如下两个方面：一是立足于行政复议前置的实体方面的研究。例如有观点主张采取“个别扩充+部分限缩”“行政行为类型+属性”相结合的策略，建议明确设定行政复议前置的权限和标准，以实现行政复议与救济选择权的和谐共融。二是着眼于复议前置的程序方面的研究。例如有学者建议扩大听证程序的适用范围，结合案件情况将更多复议前置案件纳入听证范围。另有学者主张复议前置范围的扩张应与行政机关的先行处理程序相配套，以便更好优化繁简分流机制，进一步提升行政复议工作的质量和效率。总体来看，既有研究多聚焦于复议前置与救济渠道选择自由的价值平衡，却疏于解构制度内在的层次分化与领域特色，致使其适用边界长期处于模糊状态。有鉴于此，本文通过构设“适用场域—适用范围—适用方法”三维分析框架，系统审视复议前置制度的运行逻辑，致力于弥合规范构造与实施效能之间的鸿沟，为复议前置制度提供兼具学理严谨性与实践可行性的建构方案。

一、复议前置的适用场域

“场域”一词是社会学研究中所使用的概念，它可被定义为位置之间的客观关系的网络或构型。将其迁移到本文之中，主要指制度设计所承载的功能定位与实现目标。行政复议前置制度作为新《行政复议法》的重要制度性变革，其根本目的在于通过设置行政内部审查机制，实现行政争议的前端化解、类型分流与权利救济功能之间的协同。

（一）在行政复议中的适用：强制前置启动程序

行政复议前置制度的初衷并非设置救济障碍，而是构建“行政先行处理、司法后续保障”的分级救济机制。如此既能给行政体系的自我纠偏预留空间，又可助于救济资源的优化配置。

其一，复议前置的适用前提具有法定性与类型限定性。复议前置的设定必须以法律或者行政法规的明确设定为前提，不能以规范性文件或者内部规定的形式任意扩展。而且，并非所有的行政案件都适宜纳入复议前置范围。某些专业性强、行政判断占优势、需要行政机关内部优先纠偏的事项，例如自然资源确权、税务征缴、知识产权授权、金融监管以及垄断审查等案件，天然更适合通过复议程序直接处理。在“海丽高尔夫案”中，复议机关之所以能够对原处罚决定进行实质修正，很大程度上得益于其及时组织的现场勘验与专家论证。这一程序如果直接由法院开展，所耗时间与资源恐怕难以控制，纠正错误的可能性也会因此降低。再以“灵石县梁家焉乡圪塔硫铁矿不服山西省国土资源厅采矿权延续不作为案”为例，其争议焦点表面上是程序推进迟缓，实则与产业政策调整有关联。原机关以“政策待定”为由延迟批复，而复议机关则通过重新审视区域产业发展规划，认定原决定缺乏依据，支持了企业的请求。这类判断所依赖的不仅是法律理解，更涉及政策导向与技术评估的综合判断，这些恰恰是行政复议制度能够率先介入并有效发挥作用的领域。

其二，复议前置机制以强制启动为程序义务，形成独立的诉前环节。当事人若是不服行政行为，则应在法定期限内向有管辖权的复议机关申请复议，逾期便丧失复议权，且不能据此直接提起诉讼。此类前置程序的关键并不仅限于形式上的先后顺序，更体现为程序路径的排他性与衔接逻辑的单向性。尤其在涉及专业性较强的争议时，部分前置复议机关由专门机构设立，包括专利复审委员会、商标评审委员会、药监申诉复核部门等，它们均具有比普通行政机关更强的事实认定与规则适用能力。

其三，复议程序的运行结果直接影响后续的诉权行使。根据《行政复议法》第34条的规定，若当事人不服复议机关作出的决定或者复议机关决定不予受理、驳回申请抑或是复议机关在受理后逾期未作出复议决定的，当事人可在收到复议决定或者行政复议期限届满之日起15日内依法提起行政诉讼。因此，前置程序不仅是诉讼的启动条件，更可构成起诉期限的起算点。若未发动复议程序，起诉期限便不能起算。

（二）在行政诉讼中的适用：诉权行使准入条件

行政复议前置制度在实质上构建起了司法审查前的“预判机制”。其并非代行司法裁判权，而是为后续诉讼搭建问题筛查框架与事实梳理基础，有效提升争议解决的效率。

其一，复议前置构成行政诉讼立案的实质要件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第49条与新《行政复议法》第23条的规定，对于法定复议前置案件，法院在立案阶段需主动审查原告在起诉前是否完成了复议程序。未履行前置复议程序径行起诉的，应当裁定不予受理；已受理的案件发现该情形的，则裁定驳回起诉。但在实务中遇到复议机关拒收材料、无正当理由拖延审查等情形时，当事人提交有效证据后，法院可认定其已履行前置程序义务，进而启动实体审理。此项制度设计既彰显前置程序的强制性，亦为当事人权利的救济保留必要的救济空间。

其二，复议前置制度决定着诉讼标的的认定。结合《行政诉讼法》第26条的规定可知，根据复议结果的不同，后续诉讼的审理标的呈现三种形态。当复议机关维持原行为时，可合并起诉原行为与复议决定，但司法审查仍以原行政行为为核心。当复议机关撤销或变更原行为时，复议决定本身成为独立诉讼标的。当复议机关逾期未作出决定时，当事人有权直接起诉原行政行为。这种分层设计揭示出复议程序的价值并非简单的流程环节，而是直接塑造诉讼路径的程序枢纽。

确立此类诉权行使准入条件，既非赋予制度特权，亦非削弱司法功能。实则因专业判断常超出普通法律框架，行政程序需在前端承担“筛查—梳理—预判”三重职能，为司法裁判厘清争议焦点。复议前置的价值内核在于超越纯粹法律概念，直面治理实践复杂性。当类型化、技术化行政争议激增，司法裁判若无行政程序的先行处理，其正当性基础将遭遇结构性挑战。在此视角下，复议前置彰显的“专业优位”实为分工理性的制度表达，亦是司法谦抑品格的必然延伸。

二、复议前置的适用范围

新《行政复议法》第23条通过“行政行为类型+属性”的设定方式将复议前置范围扩展至行政处罚、自然资源权属、行政不作为及政府信息公开四类争议，此外还兜底规定了法律、行政法规中的其他复议前置的情形。然而，规范层面的类型化设计未能完全消解实践分歧。本部分聚焦这五类适用情形的解释论难题，并提出相应的完善建议。

（一）关于当场作出的行政处罚决定

新《行政复议法》第23条第1款第1项规定，对行政机关当场作出的行政处罚决定不服的，应当先申请行政复议。这首次从法律层面确立了“当场处罚”须先经复议程序。然而，从教义学维度看，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）与《行政复议法》在“当场处罚”的表述及其适用条件方面并不完全一致，实践中二者衔接不畅甚至发生冲突的情形值得关注。

从2021年修订的《行政处罚法》第51条的规定来看，“当场处罚”系在违法事实清楚、证据确凿、依法应处以较轻处罚的前提下，行政机关得以简化程序、当场处理的机制。其适用逻辑强调程序简洁与处理迅速，但并未明确是否必须通过复议程序过滤，也未排除当事人直接选择诉讼的权利。反观《行政复议法》的修订，则作出了与《行政处罚法》不同的制度安排，将此类当场作出的处罚行为强制纳入复议前置的范围，由此带来程序灵活性与程序义务性之间的结构性张力。

此外，当场处罚与非现场执法的关系也需要进一步厘清。在传统语境中，“当场处罚”特指执法人员在现场直接作出的处罚决定，具有时空单一性特征。此类处罚多针对小额罚款，事实清晰且无需复杂调查程序。但随着科学技术的发展，电子化、智能化的非现场执法活动逐步走入社会现实，即交警不在违法行为发生的现场，而是事后根据交通技术监控记录资料对相对人作出处罚决定。非现场执法作出的处罚决定是否应被认定为“当场处罚”，在学界与实务界尚存争议。有观点认为，在责任认定层面，基于“现场取证、事后处理”的特性，非现场执法可被视为当场处罚的一种特殊应用形式。然而，也有学者持相反意见，认为非现场执法并不符合《行政处罚法》中关于当场处罚的规范要求，因而不应将其归类为当场处罚。实际上，简易程序（或称当场处罚程序）的核心特征在于程序的简化，而非字面意义上的“当场”执行。非现场执法采用的平台操作模式，虽无需执法人员与相对人直接接触，亦不限定处罚场域为违法行为发生地，但其设计已实质契合了简易程序的保护标准。如通过官方网站或指定APP进行操作，系表明了执法主体的身份；系统自动生成的行政处罚决定书包含唯一编号及电子签章，系符合文书规范；操作流程体现了告知、说明理由及听取陈述申辩等要求。当然，在非现场执法过程中会有一些因素的干扰，比如非现场执法的非接触性、电子设备的抓取能力、告知义务的充分与否等，然而这些均属于需要通过制度完善和技术升级来解决的障碍，并不能成为否定非现场执法应纳入简易程序（当场处罚）范畴的根本理由。

（二）关于自然资源确权决定

新《行政复议法》第23条第1款第2项设定的自然资源确权争议复议前置规则，旨在最大限度地激活行政机关的专业判断与政策考量优势。但自1999年《行政复议法》将此类争议划入前置范围以来，立法始终未明确哪些确权决定可豁免适用复议前置程序。这就导致“确权决定”的认定标准在实务中持续引发争议。

其一，关于《行政复议法》与单行法的规范协调问题。《中华人民共和国土地管理法》第14条规定，土地权属争议应先由当事人协商，协商不成的，由有关人民政府作出处理决定。《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国森林法》亦赋予行政机关在资源确权与争议处理中的优先地位。一方面，这些规定在操作层面形成了以行政机关为“初始处理者”的制度格局，为复议程序的启动提供了前置条件。但另一方面，《行政诉讼法》第44条又确立了“自由选择为常态，复议前置为例外”的一般原则，历史上长期实行的“可复议亦可起诉”的路径，曾为行政相对人提供了程序选择的弹性。新《行政复议法》在此背景下引入第23条的强制前置规则，其与既有制度逻辑的碰撞，势必对诉讼救济路径带来实质性影响。针对该种规范张力，有必要从法条位阶与适用范围方面进行层级协调。一方面，从规范位阶看，《行政复议法》系特别法，相较于普遍适用的《行政诉讼法》及国务院制定的行政法规，具有优先适用效力，足以对原有制度形成实质性调整；另一方面，从条文结构看，新《行政复议法》第23条采用的是列举式立法技术，即通过明示事项来限定复议前置的适用边界，这种封闭型立法模式预设了复议前置制度的例外属性，不应进行扩张性解释或类推适用，以避免程序负担外溢及权利救济路径的隐性压缩。因此，自然资源管理领域中的复议前置适用，应严格限定于法律明示的争议事项，并结合具体行政决定的类型特征加以识别。尤其在行政机关与当事人之间权属关系未明、程序结构不清的案件中，警惕将所有资源管理行为一概视为“侵犯权利”的行政决定而强制适用前置程序。

其二，关于“行政决定”的范围界定。尽管《行政复议法》第23条明确前置对象为“行政机关作出的决定”，但对于“决定”一词的范围，应当从实质功能和制度逻辑方面进行解释，而非仅凭形式用语判断。早在2003年，最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第一款的批复》（法释〔2003〕5号）已明确指出，资源权属争议中的“确认”行为系指行政机关对资源归属作出的裁定。此种裁定虽未必采用“决定”之名称，但在性质上已构成对资源归属问题的实质性处理，应纳入复议前置范围之中。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第6条第1款规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权,经复议后向人民法院提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。”然而，争议焦点在于，是否所有影响土地等自然资源权属的行政行为均属“决定”？如收回土地使用权、驳回确权申请、驳回登记请求、变更登记结果等，是否一概纳入？对此，笔者认为应结合其法律后果和行为本质加以划分。即若行为具有明确的确权属性，可直接认定资源归属关系的，应视为“决定”；若行为仅为程序推进或受理决定，如登记部门驳回申请材料、告知不予受理，不涉及资源归属实质判断的，则不应纳入强制复议前置。因此，在界定“决定”的外延时，应遵循“以实质判断代替形式判断”的解释路径，聚焦于该行为是否实质上产生资源权属的归属效果。

（三）关于行政机关未履行法定职责

新《行政复议法》第23条第1款第3项将“行政机关未依法履行法定职责”的情形纳入必须先行申请复议的范围，意在通过行政系统内部纠偏机制，实现行政履职的责任强化和程序前置的资源分流。然而，无论从立法逻辑还是司法实践来看，围绕该条款的适用边界与制度协调，仍存在理论分歧与实务难点。

其一，关于未履行职责行为的界限厘清。《行政复议法》第11条所列举的不作为情形已提供了可资参考的范围，如行政许可、行政确认、工伤认定、赔偿决定、行政协议履行等具体事项，这些行为的共性在于具有明确的履职义务。那么，对于实践中常见的“默示不作为”是否应被纳入前置范围，自然也应根据行政机关的履职情况进行区分对待。若行政机关虽未作答复，但负有在法定期限内作出处理或答复的义务，则该类不作为实质上构成拒不履职行为，理应纳入复议前置范围。反之，若无明确法定期限，或义务本身尚处于行政裁量范围之内，则不宜将其机械地纳入复议前置范畴。

其二，关于行政协议与“法定职责”之间的界限判断。当前司法实务中争议最为集中的问题之一，是“行政机关不履行行政协议”是否构成不履行法定职责，从而能否纳入复议前置的情形。对此，学界与实务界并无统一意见。若将“行政机关不履行行政协议”解释为“未履行法定职责”，则该类争议应适用强制复议前置；但也有人主张，行政协议纠纷更多体现为当事人间的合同权利义务争议，具有合意属性，宜优先保留自由选择诉讼或复议的空间。本文赞同后一观点，建议将行政协议争议纳入“可自由选择”模式，也即行政协议本身未明确规定必须先行复议的，当事人可直接诉讼或先行复议。

（四）关于不予公开政府信息

新《行政复议法》第23条第1款第4项将“申请政府信息公开，行政机关不予公开”的情形纳入强制复议前置的范围。尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》第51条规定，申请人对行政机关“逾期未作出信息公开决定、不服信息公开决定”的，可以申请复议或者提起行政诉讼，但由于法律的效力高于行政法规，复议前置的规定应以新《行政复议法》为准。

在理论和实践中，对于如何理解“不予公开”的范围存在争议。就实践而言，不予公开的情形主要表现为以下几类：（1）不予受理申请；（2）作出不予公开决定；（3）逾期未作答复；（4）告知“信息不存在”或“信息不属于政府信息”；（5）告知“申请内容不明确”或“信息非本机关掌握”。值得讨论的是，以上五种情形是否均需要纳入复议前置的范围？其中，前两种情形都可以纳入广义上的“不予公开政府信息”情形，并在文义上均属于《行政复议法》第23条第1款第3项规定的“未履行法定职责”的情形。《行政复议法》第23条第１款将“不予公开政府信息”与“未履行法定职责”并列，旨在起到强调的作用。因此，这两种情形均应纳入复议前置范围。对于第（3）种情形，根据2025年最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第2条第2款规定的“对行政机关的答复、逾期不予答复等行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”可知，“逾期未作答复”并不适用复议前置。至于上述第（4）种“信息不存在”或“不属于政府信息”的情形以及第（5）种“申请内容不明确”或“信息非本机关掌握”的答复的情形，则是实践中争议最为集中的判断难点。这两种情形均因客观原因不予公开信息，因而可视为同类情形来处理。结合《解释》第2款第6项的规定“被告主张政府信息不存在的，应当就其已尽合理检索义务等事实举证或者作出合理说明”可知，此类答复是程序性回应，不构成实质性的“政府信息公开决定”。此类答复虽未做出公开或不公开的明确判断，但若是被告未能举证或说明，则可将其视为一种隐性拒绝，即构成实质意义上的不予公开信息，仍然可以归入复议前置范围。

（五）关于法律、行政法规规定的复议前置情形

新《行政复议法》第23条第1款第5项设置了“法律、行政法规规定应当先申请行政复议的其他情形”这一兜底性规定，为复议前置机制预留了更为灵活的操作空间。然而，由于该条款未明确列举具体事项，存在适用边界被随意扩张的风险。因此，需严格界定单行法中规定的复议前置情形，以防过度限制救济程序权利。

其一，税收争议中的复议前置机制。《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征收管理法》）第88条第1款明确规定，对于纳税人、扣缴义务人、纳税担保人与税务机关之间因纳税义务（如税额、税率、计税依据、纳税环节等）产生的争议，须先依照税务机关作出的纳税决定履行缴纳义务或提供担保，然后方可申请行政复议；对复议决定不服的，方可提起行政诉讼。该项安排充分体现“义务先履行、程序后救济”的税收治理逻辑，强调行政机关在此类专业性与财政敏感性高度耦合的领域的优先处理地位。此外，《税收征收管理法》第88条第2款还规定，对于处罚、强制执行与保全措施，当事人可在复议与诉讼之间自由选择。由此可见，税收领域的复议前置仅限于“实质性纳税义务”争议，其他附随性行政行为不适用兜底条款。

其二，知识产权授权程序中的复议前置。在《中华人民共和国专利法》第41条，《中华人民共和国商标法》第34条、第35条、第44条、第45条等条款中，均对专利与商标行政复审程序作出前置规定。专利申请人不服国家知识产权局驳回专利申请的决定，可先向专利复审委员会请求复审（具有行政复议性质），对复审决定不服的，可提起诉讼。与之类似，商标注册申请人、异议人或无效宣告申请人不服商标局或评审委员会的决定，亦可先通过行政复审程序。尽管上述复审机关的组织结构与一般复议机关不同，但在程序功能上均体现出“复议优先—司法终局”的规范结构，构成兜底条款的典型适用类型。特别是在技术标准解释、行业习惯认定等具有较强专业门槛的情境下，复议前置不仅有利于纠纷初步过滤，也符合行政系统主导知识产权治理的制度逻辑。

其三，反垄断执法决定中的复议前置。《中华人民共和国反垄断法》第65条规定，对反垄断执法机构依据该法第34条、第35条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。而反垄断审查在实践中涉及算法识别、市场结构评估等高度复杂的技术性问题，法院难以直接构建完备的审查标准。因此，由复议机关在前置程序中形成初步判断框架，不仅有利于政府统一执法尺度，也有助于节约司法资源、压减裁判歧见。

其四，其他明确规定复议前置的领域。除上述单行法规定的情形外，在出入境管理、金融监管、资源环境保护等关系国家安全、社会秩序的敏感领域中，部分法律、行政法规亦作出了复议前置的安排。例如，《中华人民共和国海关法》第64条规定纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。这亦体现出复议程序在进出口监管争议解决中的优先地位。应特别指出的是，兜底条款的适用必须建立在法律或行政法规明确授权的基础上，规范来源必须清晰具体，严禁行政机关以内部文件或自由裁量方式擅自扩大前置适用范围。

三、复议前置适用的审查方法

行政复议前置机制的实际效能的发挥，既取决于法定范围的清晰度，更依赖于操作层面审查方式的精准分层。复议程序作为行政体系内设立的纠错分流机制，其核心功能在于在初裁阶段识别并修正问题。构建此类审查制度的关键在于既避免与司法审查同质化，又维持制度之间的有机衔接。如何根据争议类型与案件复杂度，设计动态分级的审查方法，已成为激活制度效能的核心命题。

（一）法定依据审查：是否存在“强制性规定”

复议前置制度的适用应严格以法律、行政法规的明确授权为依据。在行政争议处理中，是否属于必须先行申请行政复议的事项构成是进入诉讼程序前必须加以判明的首要问题。对此，应从以下两个方面展开。

其一，应以单行法是否设定强制性表述为基本判断依据。根据《行政复议法》第23条第1款第5项的兜底条款，除该法明确规定的复议前置事项外，其他争议是否适用复议前置，须由法律或行政法规作出具体规定。在操作层面，应当优先检索该行政行为所属的单行法条款，并着重审查是否使用“应当先申请行政复议”“对复议决定不服的，可以提起行政诉讼”等具有强制效力的表述。例如，《税收征收管理法》第88条第1款的规定便构成典型的复议前置情形。相反，如某法条仅表述为“可以申请行政复议”或“可以依法提起行政诉讼”，则不属于复议前置事项。

其二，应当注意地方性法规设定复议前置义务的权限边界。根据《中华人民共和国立法法》第12条、第82条等规定可知，地方性法规不得创设限制公民诉权的制度安排。因此，若某地以地方性法规的形式规定“所有物业管理纠纷必须先申请复议”，而该事项在上位法中并无复议前置要求，则此类规定即属越权设限，不得适用。

简言之，复议前置的启动条件，必须建立在明确的法律规范结构之上，不得任由个别机关通过扩张解释或地方性政策加以泛化。唯有厘清“强制性规定”与“自由选择权”之间的边界，方可在保障行政效率的同时，避免对当事人程序权利的不当限制。实践中，可通过建立前置事项清单、强化立法审查与法院释法机制，推动程序适用的规范统一，确保复议前置制度运行于合法合理的轨道之中。

（二）行为性质审查：是否属于“法定类型”

与划定复议前置的宏观适用范围不同，对具体行政行为性质的审查更为细致，聚焦于关注其是否契合复议前置制度的立法目的与功能定位，是否具备充分的正当性与必要性依据。在行政复议前置的适用中，对行为性质的审查应坚持“类型法定”原则，主要围绕以下三个核心要素展开。

其一，行为主体是否属于法定机关。复议前置制度的适用，通常以具有明确法律授权、行使专属职权的行政机关为前提。若行为由无管辖权的机关作出，譬如街道办事处、村委会越权处理税收事务，即便其具备行政行为的表象，也不应纳入《税收征收管理法》等规定的法定复议前置范畴。

其二，行为内容是否具有专业依赖性。复议前置的核心价值之一在于利用行政系统内部的专业优势，先行高效处理涉及复杂行业规则、政策考量或技术评估的争议。因此，适合前置的行为往往高度依赖专业判断，譬如自然资源权属确认、专利申请审查、经营者集中反垄断审查等。相反，对于不涉及实质专业判断或复杂事实认定的行为，则不宜强制要求实行复议前置。

其三，行为后果是否对既有合法权益构成直接影响。复议前置的正当性，还要求该行政行为对当事人既有的法定权利或利益产生实际、直接的法律影响。例如，在自然资源领域，只有那些直接设定、确认或变更不动产权利归属的决定才构成可诉行政行为，进而适用复议前置。而诸如地籍信息查询、测绘技术意见或一般管理性答复等程序性行为，因其不产生终局性的权利影响，通常不适合设定复议这一前置必经程序。

基于上述标准，可进一步对行为类型做三类划分，以便在司法审查或复议机关立案环节进行针对性识别。第一类是应当适用复议前置的行为，具有明确法定授权、高度专业内涵且直接影响实体权利义务的行为（如税务征管决定、专利商标复审、反垄断集中审批等），应严格遵循前置程序。第二类是可选择救济路径的行为，其虽具有实质性影响但法律未强制要求实行前置（如普通行政处罚、行政强制措施），应允许当事人自主选择复议或诉讼。第三类是争议边界模糊的行为（如部分行政指导、技术咨询意见等），这些行为应结合其法律依据、程序性质及实际后果进行实质判断，避免仅凭形式特征就纳入前置范围，防止程序空转。

（三）程序要件审查：是否履行“前置程序”

在行政复议前置的适用中，若当事人未依法启动或完成复议程序，法院将因程序缺陷而裁定不予受理或驳回起诉。反之，当程序履行遭遇不可归责于当事人的客观障碍时，则应开辟诉讼救济通道，防止程序壁垒实质剥夺权利救济。依据《行政复议法》《行政诉讼法》及相关司法解释，程序要件审查应聚焦如下三个方面。

其一，复议申请是否依法提出。程序合法启动的前提在于当事人提出了符合法律规定的复议申请。主要包括：（1）申请期限是否符合法定时限。通常应自当事人“知道或应当知道行政行为”之日起60日内提出申请，法律另有规定的从其规定。（2）受理机关是否具备法定权限。必须向有管辖权的复议机关提出申请，例如专利、商标授权争议须分别向专利复审委员会、商标评审委员会提出，而非地方政府设立的常规复议机构。（3）申请材料是否完整规范。申请书应载明申请人的基本信息、被申请行政行为的内容、请求事项与事实依据，必要时还应提交相关证据材料。若申请材料存在明显缺漏或不符合受理要件，复议机关可依法决定不予受理，当事人若不服，可依法提起诉讼。

其二，复议程序是否依法终结。复议程序的完成状态直接影响后续诉讼启动的合法性。复议程序的完成主要包括复议机关作出复议决定、复议机关逾期未作答复、复议机关作出不予受理或驳回申请决定三类情形。在这些情形中，当事人均应提供相应证据证明其已依法履行前置义务，以满足法院启动诉讼程序的形式审查要求。

其三，是否存在“程序豁免”情形。在极端或特殊情况下，若当事人确有客观障碍无法完成复议程序，司法机关可酌情承认其直接诉讼的合理性与合法性。此类“程序突破”的情形主要包括：（1）复议机关明确拒绝接收申请材料的。如行政机关以不具有管辖权或程序不完备为由拒收，当事人可保留证据（如退件凭证、书面说明）并主张视为程序已完成。（2）因不可抗力或正当理由导致无法申请复议的。如突发自然灾害、重大疾病、交通阻断等，确使当事人无法在法定期间申请复议者，应提交相关佐证材料。（3）答复形式明显回避实质审查的。例如行政机关逾期不予答复的行为实质上是对当事人诉求的回避，继续要求复议程序已无实际意义，法院应容许当事人直接提起诉讼。

（四）后续司法审查的要点

在行政复议前置制度的运行末端，人民法院作为嗣后监督者，承担着对复议程序运行情况、诉权准入条件、被诉行为合法性等方面的审查责任。在这其中，需要重点审查如下两个环节。

其一，程序合法性审查。在司法审查过程中，人民法院首先需对原告是否完成复议程序进行形式与实体的双重判断。在形式方面，应以“是否具有明确法律依据”作为诉权准入的核心标准。根据《行政诉讼法》第49条、第51条规定的起诉条件和立案标准，法院在接收起诉材料时，应主动判断是否属于复议前置事项。对属于法定复议前置事项的案件，若当事人未经复议程序直接起诉，法院应裁定不予受理；若已申请复议但超出法定期限的，则法院应裁定驳回起诉。这一规定旨在维护复议程序的强制性，防止诉讼程序对行政体系内部纠错路径的过度干预。在实体方面，法院也需审查复议程序是否具备实质正当性，若复议机关存在怠于受理、程序拖延、拒收材料等程序瑕疵导致当事人无法完成复议程序，法院亦可视为其已履行完毕复议申请义务，准予其进入司法程序。但须注意的是，该类例外的认定需建立在个案具体事实之上，不可泛化适用。

其二，诉讼标的审查。在确认复议程序已经履行完毕后，法院需据其处理结果确定具体的诉讼标的与被告。若复议决定维持原行政行为，当事人可就原行为与复议决定一并提起诉讼，原行政机关与复议机关均为被告。此时法院以审查原行政行为的合法性为主，复议决定仅为附带性审查对象。若复议决定改变或撤销了原行政行为，则以复议决定为诉讼对象，被告为作出该复议决定的复议机关。复议机关在法定期限内仍未作出复议决定的，当事人可向法院起诉作出原行政行为的主体为被告或者选择不作为的复议机关为被告。此外，法院在处理复议维持案件时，应适度审查复议机关是否对原行为进行了实质性审查，避免复议程序形式化、空转化，影响诉权实现与裁判合理性。

综上所述，法院在行政诉讼阶段的审查职能，并非仅为程序核查或表层形式审视，而应结合行政复议程序的履行过程、处理结果及其对权利结构的实际影响，开展实质性程序控制与正当性衡量，以确保前置制度不被异化为程序陷阱，保障行政争议救济路径的有序运行与权利实现。为避免制度适用走样，建议在立法或司法解释中进一步明确列举例外情形，并授权法院在立案审查阶段进行程序合理性判断。只有在复议程序具备实质效能时，前置机制的正当性与必要性才得以维系。反之，则应当直接打开诉讼救济大门，从而构建起兼顾弹性与边界的救济体系。

结语

新修订的《行政复议法》第23条的出台，像是打开复议前置大门的一把钥匙，如何让这把钥匙真正开启“化解行政争议的主渠道”之门值得深思。本文通过构架“场域—范围—方法”的三向度分析体系，剖析了复议前置适用的制度底蕴、识别边界与审查进路。在“制度场域”向度，该制度内在蕴含着“行政优位—司法谦抑”的功能逻辑架构，其初衷并非旨在设置程序壁垒或刻意抬高救济门槛，而是通过法定程序义务的强制性规范，推动行政专业判断的优先适用与争议解决的前端过滤机制。在“适用范围”向度，本文聚焦五类复议前置案件的适用争议并提出了完善建议。在“适用方法”向度，本文提出三阶审查逻辑框架，即以法定依据审查为起点，以专业性质判定为核心，以程序履行情况审查为保障，此外还考虑了后续司法审查的要点问题。总之，行政复议与行政诉讼应当各司其职，如此方能发挥行政复议化解行政争议“主渠道”的作用，最终实现效率与公正的统一。