人民法院案例库：某村小组诉江西省龙南市人民政府土地征收补偿案

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——祠堂所占集体土地的征收补偿权益应归

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

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某村小组诉江西省龙南市人民政府土地征收补偿案

——祠堂所占集体土地的征收补偿权益应归农民集体所有

关键词：行政 / 行政补偿 / 土地征收补偿 / 集体土地 / 祠堂

【裁判要旨】
祠堂占地属于农村集体土地的，根据土地管理法及实施条例的相关规定，征收过程中产生的有关土地补偿费属于农民集体所有，依法应支付给被征地农村集体经济组织。祠堂不同于一般房屋，在征收补偿过程中，应当注意区分祠堂共有人与其所在地农民集体经济组织的相关补偿权益，对属于农民集体组织的土地征收补偿权益，依法应予维护。

【基本案情】

2021年10月，江西省龙南市人民政府（以下简称龙南市政府）办公室发布《龙南市两江四岸城市更新改造项目集体土地及其地上建筑物、附着物、农村村民住宅征收补偿安置方案》，位于某村小组范围内的某老祠堂列入征收范围。该老祠堂为廖氏宗祠，归部分村民共有。2015年，因该祠堂门前道路、晒坪硬化公益事业，选举廖某等五人作为临时理事会成员。2021年11月24日，经祠堂共有人开会讨论，再次选举上述五人作为祠堂征收工作的理事会成员，并同意理事会成员作为签约代表，全权负责祠堂征收事宜。同日，理事会成员廖某代表祠堂所属宗亲与该市城市社区管理委员会签订了《集体土地上房屋征收补偿安置协议书》以及《建设项目产权房回购安置协议》，约定采取产权调换与货币安置相结合补偿安置方式。案涉房屋征收补偿安置协议除了包括对案涉老祠堂的征收补偿安置外，还涉及对案涉老祠堂所占集体土地的征收补偿。祠堂征收补偿款到账以后，除预留部分补偿款作为商铺后续交房、装修等使用，剩余补偿款分别按照现有人口、修缮出资时人口进行发放，并全部发放完毕。2022年1月14日，案涉祠堂被拆除。该村小组认为老祠堂所占土地及祠堂周边土地归集体所有，提起本案诉讼，要求政府履行土地征收补偿安置职责。

【法院判决】

江西省赣州市中级人民法院于2023年12月21日作出（2023）赣07行初25号行政判决：一、由龙南市政府于本判决生效后六十日内向某村小组支付土地补偿款141792.24元及支付相应的利息2074.44元，合计143866.68元；二、驳回某村小组的其他诉讼请求。宣判后，龙南市政府不服，提起上诉。江西省高级人民法院于2024年6月13日作出（2024）赣行终105号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第一款、第二款规定：“省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。”

《江西省征用土地管理办法》第二十一条第一款规定：“支付给被征地单位的各项征用土地补偿费应当按以下规定管理使用：（一）属于个人或者承包经营者所有的青苗、附着物以及房屋拆迁的补偿费，被征地单位应当如数付给个人或者承包经营者。（二）土地补偿费、安置补助费主要用于土地开发和农田基本建设。其中安置补助费经村民会议同意，可以按安置补助费除以农业人口数，分别拨给自谋职业者作为就业的补助、拨给不能就业的人员作为生活补贴，或者按已安置人员数量转拨给吸纳安置人员的就业单位抵交劳动力就业费。”

根据上述规定，农村的土地除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，农民集体所有的土地被征收的有关土地补偿费、安置补助费依法应支付给被征地农村集体经济组织，地上附着物和青苗等的补偿费用依法归其所有权人所有。

本案中，老祠堂所占土地处于某村小组范围内，对此各方均无异议，且没有证据证明该土地系国有土地。虽老祠堂属于宗祠后人共同所有，某村小组并非老祠堂所有权人，但该老祠堂用地性质上属于集体土地，属于农民集体所有。农民集体所有的土地被征收的有关土地补偿费属于农民集体所有，依法应支付给被征地农村集体经济组织即某村小组。龙南市政府依法应当对该村小组履行土地征收补偿职责，向该村小组支付老祠堂所占集体土地的征收补偿款。同时，龙南市政府因未对该村小组履行征收补偿职责，使得该村小组所有的集体土地未及时获得补偿造成利息损失，故还应当支付相应利息。故法院依法判决龙南市政府向某村小组支付土地征收补偿款及相应的利息。

【案件相关】

《中华人民共和国土地管理法》第9条
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第32条

一审：江西省赣州市中级人民法院（2023）赣07行初25号行政判决（2023年12月21日）
二审：江西省高级人民法院（2024）赣行终105号行政判决（2024年6月13日）

（行政庭）

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