人民法院案例库：孙某琴诉吉林省长春市朝阳区人民政府不履行征收安置补偿职责案

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孙某琴诉吉林省长春市朝阳区人民政府

不履行征收安置补偿职责案

——户籍并非认定村集体经济组织成员资格的唯一考量因素

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

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孙某琴诉吉林省长春市朝阳区人民政府

不履行征收安置补偿职责案

关键词：行政 / 不履行征收安置补偿职责 / 村集体经济组织成员资格 / 户籍 / 征收补偿职责 / 长期居住 / 土地

【裁判要旨】
农村集体经济组织成员资格认定，是确定是否享有集体经济组织权益的基础。征收部门在履行安置补偿职责过程中，应当全面考虑被征收人的户籍关系、农村土地承包经营关系、对集体经济积累的贡献，并结合实际生产生活情况、当地村民委员会的意见等因素，综合作出判断认定，对照征收补偿方案规定，依法保障被征收人的合法权益。不能仅以户籍迁出为由，将户籍关系作为判断是否具有村集体经济组织成员资格的唯一因素。

符合《中华人民共和国农村集体经济组织法》第十一条“户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员”规定的，应当依法认定具有该成员资格。

【基本案情】

原告孙某琴位于吉林省长春市朝阳区永春镇的房屋在“永春新区二期土地一级开发项目”征收范围内。原告因房屋被拆除后未得到补偿安置，于2021年1月26日以邮寄方式向被告长春市朝阳区人民政府递交安置补偿申请书，请求被告依法对其进行补偿，被告于2021年1月27日签收该邮件后将此件批转永春镇人民政府办理。永春镇人民政府接到申请书后由于时值本市发生疫情，所有机关、企业停止运转，未在法定期限内对原告作出相关答复。原告对被告不履行征收补偿安置职责向长春市人民政府提出行政复议申请，行政复议期间，永春镇人民政府于2021年6月20日对原告作出答复意见书并留置送达，该答复意见书认为永春镇人民政府无征地补偿安置职责。

2022年6月29日，长春市人民政府作出长府复[2022]220号《行政复议决定书》，复议认为永春镇人民政府虽在行政复议期间于2022年6月20日向原告作出《答复意见书》，但答复中说明永春镇人民政府没有征收安置补偿职权，意味着被告朝阳区政府始终未履行征地补偿安置处理职责。依据土地管理法律法规的规定，原告的安置补偿问题，无论其房屋是否符合安置补偿条件，被告均应依法作出是否予以安置补偿的决定，从而保障原告依法行使行政救济的权利。责令被告朝阳区政府依法对原告的安置补偿申请予以处理。

2022年11月8日，被告长春市朝阳区人民政府再次向原告孙某琴作出《答复意见书》，答复内容如下：

1.《长春市朝阳区人民政府关于新春新区二期土地一级开发项目土地及房屋等附着物征收补偿安置方案》第六条第一项规定，有效证照的范围是：集体土地使用证、私有房屋产权所有证、宅基地使用证、建设用地审批表、建设用地缴费票据。依据孙某琴提供的现有材料以及朝阳区永春镇人民政府调取的你及配偶李某秋的房屋档案材料，未有上述有效证照，在规划部分也未查询到你在朝阳区永春镇义和村的登记、审批等相关土地档案。为此无法按照有证照住宅房屋对你进行补偿。

2.《长春市朝阳区人民政府关于新春新区二期土地一级开发项目土地及房屋等附着物征收补偿安置方案》第七条第一项规定，对无证照住宅房屋的认定应当符合下列条件，其中条件之一为：本村村民，已婚（结婚时间为征收补偿安置方案发布之前），有独立户口，夫妻双方在集体土地上唯一住房且长期居住（夫妻双方户籍所在地村委会提供证明）。条件之二为：本村村民，已婚（结婚时间为征收补偿安置方案发布之前），无独立户口，但夫妻双方户口均在本村，在集体土地上唯一住房且长期居住（村委会提供证明）。依据你提供的身份证信息显示，住址为长春市南关区全安街道天乐胡同委141组，无法认定你为长春市朝阳区永春镇义和村村民，由此也无法按照认定房屋对你进行补偿。

综上，由于你不符合安置补偿条件，无法与你签订征收补偿协议。原告对被告作出的上述《答复意见书》不服，向长春市中级人民法院申请予以撤销。

另查明，原告因孩子上学，于2005年将户口迁至长春市南关区全安街道天乐胡同委141组。

【裁判结果】

长春市中级人民法院于2023年8月9日作出（2023）吉01行初56号行政判决：

一、撤销被告吉林省长春市朝阳区人民政府于2022年11月8日向原告孙某琴作出的《答复意见书》；

二、责令被告长春市朝阳区人民政府于本判决生效后六十日内对原告孙某琴作出安置补偿处理决定。

宣判后，被告长春市朝阳区人民政府提出上诉。吉林省高级人民法院于2023年12月28日作出（2023）吉行终449号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

被告于2022年11月8日向原告作出的《答复意见书》对原告权利义务产生了实际影响，具有可诉性。《答复意见书》事实依据不足、形式不正确，依法应予撤销。

（一）根据原告提供的长春市朝阳区永春镇义和村民委员会于出具的《情况说明》《朝阳县永春乡义和村第十一届村民委员会选举参选证（序号2732）》及其他相关证据，可以证实原告所在的义和村村委会认可原告是该村村民，且在该村五社分有土地并长期生活居住。被告答复意见认为原告不具有村民资格，与村委会证明内容相互矛盾。我国现有的法律、法规并未授权政府部门可以确定农村集体经济组织成员的资格。此外，关于村民资格的认定，中共吉林省委办公厅、吉林省政府办公厅印发的《吉林省农村集体产权制度改革试点方案》第三条第三项规定，村集体经济组织成员确认依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，全面开展农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。由此可见，原告是否具有村民资格，户籍所在地固然是考量的重要因素但并非唯一因素。因此，被告答复意见认为原告不具有村民资格，继而不符合征收安置补偿条件，缺乏事实根据和法律依据。

（二）按照原告陈述，其房屋建设于1992年左右，原告全家一直生活居住且经查询无其他住房，在本村有承包地并获得征收“两费”补偿。因此，在对原告房屋征收过程中，对于此种因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律视为违法建筑不予安置补偿，且被告并未提供证据证明该房屋系违法建筑。因此，在案涉房屋未被认定为违法建筑的情况下，被告答复认为其对原告房屋不具有安置补偿职责，缺乏事实判断依据。

（三）被告作出的案涉《答复意见书》形式不符合长春市人民政府作出的长府复[2022]220号《行政复议决定书》要求。根据市政府复议决定要求，原告的安置补偿问题，无论其房屋是否符合安置补偿条件，被告均应依法作出是否予以安置补偿的决定，从而保障原告依法行使行政救济的权利，并责令被告朝阳区政府依法对原告的安置补偿申请予以处理。因此，被告应当对原告的申请作出补偿处理决定，而非作出答复意见。综上，被告作出的案涉《答复意见书》事实依据不足，形式不正确，依法应当予以撤销。

【案件相关】

《吉林省农村集体产权制度改革试点方案》第3条第3项
《中华人民共和国农村集体经济组织法》第11条

一审：吉林省长春市中级人民法院（2023）吉01行初56号行政判决（2023年8月9日）
二审：吉林省高级人民法院2023年12月28日行政判决（2023年12月28日）

（行政庭）

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