最高法案例解析：签了行政协议不算完，公平原则是底线

文/北京肖以荣律师（专注百姓疑难案件）

在北京肖以荣律师处理的行政协议纠纷中，常遇到双方对合同条款各执一词的情况。最高法2024）最高法行申2055号判例就明确了：行政协议条款有争议时，不能只抠字眼，得结合实际履行情况和公共利益来判断，而且履行过程必须守住公平底线。这对企业和政府签合作协议很有借鉴意义。

这起案子里，农业公司和县政府签了《农林综合开发项目合作协议书》，约定推广 “葫芦峪模式” 搞土地整理和农业产业园建设，企业能享受每亩 3 万元的 “占补平衡” 奖励。后来土地整理完成了，但农业产业园没建起来，企业要求县政府支付剩余奖励资金，县政府却认为奖励得等产业园建成才行，双方闹上了法庭。

“这种情况太常见了，” 北京肖以荣律师看完案子直点头，“很多协议签的时候说得笼统，执行起来就容易扯皮。企业觉得我干了一部分就该拿钱，政府觉得你没干完凭什么要奖励，核心就是对‘付款条件’的理解有分歧。”

最高法的裁判思路很清晰：先看协议条款怎么约定的，再查实际是怎么履行的。虽然协议里没写死奖励资金必须等产业园建成，但从后续的《资金管理办法》和企业之前领奖励的流程来看，双方其实默认了 “先建产业园，再分批领钱” 的规则。企业之前拿过两个建成项目的奖励，现在又说剩下的不用建产业园也能领，这就前后矛盾了。肖律师解释：“这就像买东西分期付款，你不能说前两期按合同付了，后面几期就想改规矩，法律不认这种双重标准。”

更关键的是公平原则。案子里的 13 个土地整理项目，有 11 个是政府早就招标让其他公司干的，农业公司既没施工也没投钱，现在却要拿奖励。最高法认为这明显不公平 —— 总不能一方啥都没干，光等着拿钱吧？肖律师处理过类似的 PPP 项目纠纷，企业想空手套白狼，只签协议不投入，最后被政府起诉解除合同。“行政协议不是唐僧肉，企业得真金白银投入，政府才会兑现承诺，想靠玩文字游戏占便宜，法院肯定不支持。”

这里面有个容易被忽略的点：行政协议不光是双方的事，还涉及公共利益。这个案子里的 “占补平衡” 政策，本来是为了增加有效耕地、带动农民致富，要是土地整理完了不建产业园，耕地可能又会撂荒，政策目的就落空了。肖律师提醒：“企业跟政府签协议，不能只算自己的小账，得想想项目的公共属性。法院判案时，也会把公共利益当成重要考量。”

那碰到行政协议条款模糊该怎么办？肖律师给企业提了三点建议：一是签协议时尽量写细，比如付款条件要列清楚 “完成哪些具体工作才算达标”，避免用 “项目完成后” 这种笼统说法；二是履行过程中要留好证据，像投入资金的凭证、项目进度的照片，万一打官司都是铁证；三是发现理解有分歧时，及时跟政府沟通，最好形成书面补充协议，别等到矛盾激化才想起维权。

对政府来说，这个判例也敲响了警钟：不能签完协议就当甩手掌柜，得监督企业真干活、干好活，发现企业违约要及时止损。肖律师见过有些地方政府为了政绩乱签协议，最后兑现不了引发群体事件，“政府更要守信用，但也不能当冤大头，该较真的时候就得较真。”

办案这么多年，北京肖以荣律师最深的体会是：行政协议就像跷跷板，得两端平衡才稳当。企业想拿回报，就得履行义务；政府要推动项目，就得保障合理权益。最高法这个判例说到底就是告诉大家：签协议要把丑话说在前面，履行时要守住公平底线，这样才能既保护企业积极性，又确保公共利益不落空。毕竟，好的合作不是靠打官司赢来的，而是靠双方实实在在干出来的。