外刊 | 《经济学家》：伦敦住房建设为何举步维艰

作为工业遗产丰富的全球都市，伦敦虽拥有3500公顷棕地资源，但政府通常要求开发项目中半数住宅为“经济适用房”，多重政策制约进一步限制了伦敦的住房建设。近日，《经济学家》杂志刊文分析了伦敦住房建设的实际困境。

原文|《经济学家》：伦敦住房建设为何举步维艰

编译 |杨逸、杨勇

图片 |网络

七座巨型铸铁储气罐曾是维多利亚时代工业文明的骄傲，如今却是遍地杂草丛生，大门也已锈迹斑斑。曾为伦敦东区供应暖气的煤气厂占据着黄金地段——与潮流圣地哈克尼·威克（Hackney Wick）仅一箭之遥，距现代金融中心金丝雀码头（Canary Wharf）也不过3千多米。该煤气厂建于1872年，是伦敦最早采用铸铁储气罐技术的工厂之一，鼎盛时期为超过5万户家庭提供煤气服务。然而，随着20世纪80年代北海天然气开发及能源结构转型，英国煤气行业迅速萎缩，该厂于1985年关闭，土地所有权几经转手后陷入长期闲置。根据伦敦遗产数据库记录，类似的工业遗址在伦敦东区共有14处，总面积超过200公顷，但其中仅3处被纳入近期开发计划。直至不久前，这片土地仍在荒芜中沉寂。

由于上世纪末快速的去工业化进程，英国城市中包含大量棕地（即未充分利用的已开发土地）。仅伦敦就拥有约3500公顷此类土地，相当于25个海德公园那么大，足以建造40多万套住宅（伦敦年均新房建设目标约为8万套）。这些沿运河与河道分布的工业遗址——昔日城市的经济命脉，如今已成为这个发达国家中住房危机最严峻城市最后的可开发空间。

然而开发商对这类土地兴趣寥寥。咨询公司Molior的数据显示，2025年第一季度伦敦仅动工建设了1200套私人住宅，创下2009年以来最低纪录，仅达该市季度目标的5.5%。尽管政府力推住房建设，但预计2027至2028年间，包括哈克尼（Hackney）、哈林盖（Haringey）和路厄斯罕（Lewisham）在内的多个内城区几乎不可能建成任何新的私人住宅。实地探访这座废弃煤气厂便能窥见缘由。今年三月，开发商圣威廉（St. William）历经四年与纽汉姆区政府、英格兰遗产委员会、大伦敦政府和环境署等机构的多方周旋，终获准在这片9万多平方米的土地上建造2150套住宅。公司总经理表示，希望明年破土动工，2029年开售房产。然而，多数项目难以推进至此，因其利润空间被挤压殆尽。

掌握审批权的地方政府通常要求开发项目中半数住宅为“经济适用房”，这一规定直接扼杀了开发小型地块的可能性。自2022年《经济适用房强制供应法案》实施后，内城区开发项目需保证50%的住房以成本价出售，而伦敦平均保障房建设成本为每平方米4200英镑，远超开发商可承受的每平方米3200英镑的盈亏平衡点。与此同时，开发商还受限于建筑高度、最小房间及单元大小等规定。从2026年起，七层以上建筑必须配备两部电梯。

伦敦约半数棕地虽已获规划许可，但几乎都因设计方案和保障房比例要求而陷入困境。比如，煤气厂的地块就需投入巨额修复成本。圣威廉通过承诺耗资7200万英镑修复二级保护储气罐并建造公共公园，才得以降低保障房比例。而地方政府通常寸步不让，导致看似合适的土地陷入“可行性缺口”。

颇具讽刺的是，伦敦工业遗址开发面临的核心难题是生物多样性。这些荒废地块自然形成的栖息地环境在建房前需被铲除，开发商却须证明能将生物多样性提升10%并维持30年。煤气厂因拥有70棵受“树木保护令”庇护的古树，生态基线评分极高。尽管圣威廉方案包含建造公园、蓄水池和设置花坛、昆虫旅馆及种植十种树木，生态评分仍低至-40%。就连在公寓楼顶设置绿植的构想，也因邻近的伦敦城市机场担心招引飞鸟而遭否决。类似矛盾也出现在皇家码头区的开发中：某项目因保留二战防空洞导致绿地面积不足，被迫在20千米外的埃塞克斯郡提高生态信用，成本增加430万英镑。

这些规则暴露出政策激励的扭曲——棕地开发商必须耗费巨资提升荒废地块的生态价值（通常通过生态补偿），郊外生态影响更大的绿地开发却面临低得多的门槛。据卫星遥感数据分析，2019—2024年间伦敦绿地开发导致137公顷原生林地消失，而同期棕地开发仅影响9公顷次生植被。如果英国政府的政策焦点始终停留在绿化带和光鲜的新城计划上，而非真正最具开发价值的区域，那么住房建设的步伐势必受到影响。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1972期第7版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：潘 颜

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