项目上马，先过“碳关”

文 ‖ 本刊记者 赵 玥

近日，中华人民共和国国家发展和改革委员会令第31号令《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（下称“31号令”）印发，自2025年9月1日起施行，原《固定资产投资项目节能审查办法》 （2023年2号令，简称“2号令”）同时废止。

“31号令”看似只是政策条文的更新，实则标志着一个重要转折——我国企业项目审批从此进入“碳排放硬约束”时代。钢铁、水泥、化工等高耗能行业将迎来发展的新变局。

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碳排放评价成必过门槛

相较于“2号令”，“31号令”围绕“能耗双控向碳排放双控转型”进行了系统性升级，最核心的变化在于正式将新建项目碳排放水平纳入管控范畴，明确法定地位。

“31号令”明确提出“项目碳排放评价结果纳入项目节能审查意见”，且在第十二条规定节能报告需全面增加项目碳排放内容。同时，调整了审查范围，放宽用电项目限制，强化煤炭消费约束。

“31号令”充分考量国内新能源发电快速发展的形势，在无需开展节能审查的要求上做出“删电增煤”的调整：一方面放宽了对原年用电量在500万~800万千瓦时的项目审查；另一方面加强了煤炭消费约束，将“2号令”中“不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时”的表述，修改为“不满1000吨标准煤且年煤炭消费量不满1000吨”。

双碳学会专家王璐表示，过去项目在审查时，碳排放核算顶多算“附加题”，可做可不做；现在则变成了“必答题”，而且要得高分才能过。“31号令”明确要求，项目节能审查意见里必须包含碳排放评估结果，具体到单位产品碳排放、总量结构、对标先进水平等细节。

这意味着，钢铁、水泥、化工等高耗能行业要么转型要么出局。举个例子，钢铁行业吨钢碳排放先进水平是1.3吨，如项目评估结果是1.8吨，就会被直接驳回。企业想上项目，要么砸钱搞技改，如以氢能炼钢、固废替代等措施以降低碳排放，要么就配套碳捕集设施。某钢铁企业算过账，如果现在投2亿元建设低碳生产线，虽然短期内成本增加，但按照目前国内碳价涨幅，3年后碳价有望涨到100元/吨，每年能省5000万碳成本。如果现在不转型，未来每吨产品的碳成本可能吃掉一半利润。

海油总节能减排监测中心有限公司节能低碳监督部经理李欣表示，“删电增煤”政策利好技术改造项目。“31号令”放宽低能耗用电项目审查，中国海油不涉及新增煤炭消费项目，有助于推进技术改造和产业升级，利好油气开发调整井、外挂井槽的技术改造以及中下游工艺调整项目的快速实施。

在此局势下，中国海油将加大技术研用，坚持增量必优。新建项目需采用先进工艺、高效设备、智能系统，加大节能减碳技术（如可再生能源、高效余热回收、CCS等）应用，优化用能结构，坚持“增量必优”原则，严格执行“工艺非优不选、项目未优不上标准”，加大项目审查刚性约束。

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审批权限上收更严格

“31号令”的另一个重要变化是审查权限提级上移，管控力度提升。其中，规定重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）项目需由国家发展改革委审批；禁止省级将“双高”项目审查权限下放至县级，并对辖区内进度滞后、能力不足、审查质量偏低的区域调整或暂停其审查权限。如此，县级政府彻底失去高耗能项目审批权，相当于在源头给高碳项目设了“过滤网”。

更具强制性的在于，规定审查约束力“绑死”地方考核。对节能降碳指标严重滞后的省级地区，将视情暂停受理项目审查申请。这样等于直接把地方政府的考核成绩和项目审批权挂钩，逼着地方在引进项目时先算“碳账”。以前，某些地方政府可能会为了GDP审批通过高碳项目，现在则要掂量一下，避免涸泽而渔。

这样一来，低碳优质项目成为地方“抢滩目标”。同样是10亿投资，新能源汽车厂比传统钢铁厂碳排放低80%，地方肯定优先批前者。业内人士透露，最近广东、浙江等地给低碳项目开“审批绿色通道”，原因就在于此。

“31号令”一出，审批周期有可能变长。企业布局项目应考虑流程和时间，并先查当地节能降碳考核排名。如果某个省份连续两年考核不达标，哪怕企业项目完全合规，也有可能被暂停审批。

李欣表示，“31号令”要求对标对象必须是先进水平，这就要求项目需采用更先进、更绿色的方案，将导致建设成本上升。结合审批权限逐级收紧的趋势变化，项目将面临一个较长的审查周期，特别是中国海油中下游和燃气发电中可能会涉及国家审批的项目，整体审查流程和周期会进一步加长。因此，建设单位需提前规划时间进度表，预留充足的政府审查时间，确保项目在合规的前提下，按既定计划建成投产。

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“碳工具”将成发展利器

“31号令”实施后，过去略显边缘化的碳工具地位将大幅提升，而打“擦边球”的做法则得以遏制。举例来说，过去些企业会选择到碳管控松的地方建厂，现在审批权限上收，这种“碳套利”玩不转了。反而像京津冀、长三角这些碳市场联动地区，项目审批更顺畅。

以前碳咨询、碳核查是小众业务，现在成了项目必备环节。“31号令”要求碳排放评价必须包含“减碳路径的技术可行性和经济性分析”，意味着每个项目都需要专业的碳规划。比如要建设化工项目，碳盘查要前置，从原材料、生产到运输，全链条算清碳排放量，再对照行业标杆找差距。尤其是现在审查不仅看总量，更看单位产品碳排放——这才是体现技术水平的关键。可以预见，碳服务行业会像环评、安评一样，成为项目开工前的标配。

另外，王璐表示，“31号令”要求所有项目“深度融合绿色能源”，等于给新能源开辟了刚需市场。以一个年耗能10万吨标煤的产业园为例，配套20%的光伏自发自用，碳排放总量能降15%。而且新能源要打组合拳，最佳配置是“光伏+储能+绿电采购”组合。这样不仅审批通过率高，还能享受政策红利，拿到地方的绿色补贴。

除此之外，现在多地试点的碳配额质押贷款、碳期货、碳保险等碳工具，虽然还在完善中，但可以提前关注。

过去企业拼规模、拼成本，未来拼的是碳管理能力、低碳技术储备。将碳排放评价纳入固定资产投资项目节能审查范畴，对建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制、积极稳妥推进碳达峰碳中和具有重要意义。