胡建淼：发生“法律冲突”时如何适用法律？

发生“法律冲突”时如何适用法律？
来源：学习时报 2020年11月16日

国家机关在执法和司法过程中有时会遇到法与法之间发生“冲突”的现象。这种“法律冲突”既表现为下位法与上位法的“抵触”，也表现为同一法律位阶的法之间在内容规定上的“不一致”，这是一种客观存在、无法彻底避免的现象。

发现“法律冲突”后，通常可以通过几种途径予以解决：一是制定机关自我纠错，可以依法撤回、修改或废止该法律或法律中的有关条款；二是对制定机关具有监督权的机关对被监督机关行使监督权，如上级政府对下级政府、权力机关对执行机关，可以依法撤销其不适当的措施、决定和命令；三是通过法规备案审查机制，纠正违宪和违法的法规和规章；四是通过有权机关对法规的裁决，解决法律冲突问题。这些都属于由我国法律所设置的，旨在从根源上解决问题的重要机制。

但是，通过上述方法解决“法律冲突”需要过程和时间，有时甚至需要几年。而行政机关在执法中，发现法律冲突，不可能停顿几年，等法律冲突解决好了以后再作行政决定；司法机关也是如此。这时候，执法机关和司法机关如何适用法律才算是正确的呢？这就需要应用法律适用规则。

法律适用规则是指，当法律之间发生冲突时，适法机关如何选择法律的基本要求。法律适用规则其实就是法律规范的选择规则。执法机关只有按照这些规则去选择和适用法律，才算是符合法治精神，否则，就属于适用法律错误。法律适用规则主要包括：

一是“高法优于低法”。法律有位阶之分，不同的法处于不同的法律位阶。根据立法法第87—89条规定，我国的法律位阶结构是：宪法处于最高法律位阶，具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触；法律处于其次的位阶，其效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规处于再其次的位阶，其效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章；省、自治区人大及其常委会制定的地方性法规的效力高于设区市人大及其常委会制定的地方性法规；省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内设区的市、自治州的人民政府制定的规章。在上述法律位阶和效力层次中，如果下位法与上位法在内容上发生“抵触”，必须适用上位法。

二是“特别法优于一般法”。立法法第92条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。所有法律都有确定的适用范围，包括主体、行为、事项、时间和地域等。法律适用范围有大有小。通常情况是：法律适用范围大的是一般法，法律适用范围小的，则属于特别法。或者说，当两个法之间在适用范围上构成了个别与一般的关系时，调整个别关系的法是特别法，调整一般关系的法是一般法。特别法与一般法之间的关系，不是一种绝对关系，不具有“恒定性”。它是两个法之间进行比较时才被确定的一种相互关系。如人民警察法与公务员法之间，人民警察法是特别法，公务员法是一般法，因为人民警察是公务员的一部分。如果一个是“教师法”，另一个是“乡村教师法”，显然前者是一般法，后者是特别法。“特别法优于一般法”规则要求，当特别法与一般法之间对同一事项规定不一致时，应当优先适用特别法。之所以在法律适用中确立这样的规则，是因为对同一事项的规定，特别法的精准性会高于一般法。特别法是在考虑具体社会关系的特殊需要的前提下制定的，更符合所调整的社会关系特点，所以具有优先适用的效力。但是必须注意的是，“特别法优于一般法”规则的应用有一个不可或缺的必要条件：它只适用同一机关制定的法之间，不适用不同机关或不同法律位阶之间的法律冲突。还必须指出的是，“特别法优于一般法”不仅适用于同一机关制定的两个法之间的关系，同样也适用一个法律内部两个规范之间的关系。例如，行政许可法第四章的第一节至第五节规定了行政许可的一般程序，但第六节规定了特别程序，就应当优先适用第六节的特别规定。

三是“新法优于旧法”。立法法规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，……新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。法律制定的时间有早有晚，靠近今天制定的法称“新法”，离今天较远的时间制定的法称“旧法”。“新法”与“旧法”是一个相对概念，没有绝对的时间标准。它是两个以上的法所制定的时间的比较关系。1999年制定的法与2000年制定的法之间，1999年制定的法是“旧法”，2000年制定的法是“新法”；但在2000年制定的法与2020年制定的法之间，前者却成了“旧法”，后者才是“新法”。“新法优于旧法”，是指当两个法之间在内容上发生冲突，适法机关应当选择适用新制定的法。因为“新法”反映了立法者的最新立法意图，更符合社会当下的实际。和“特别法优于一般法”一样，“新法优于旧法”规则的应用有一个相同的必要条件，即它只适用同一机关制定的法之间，不适用不同机关或不同法律位阶之间的法律冲突。例如，国务院制定的两个行政法规，对同一事项的规定不一致，就必须选择适用新制定的行政法规。但是，如果A省的地方性法规与B省的地方性法规规定不一致的，便不适用“新法优于旧法”规则，应当各自在自己的管辖范围内适用，因为它们属于不同机关制定的法。

四是“变通法优于被变通法”。根据宪法和立法法规定，自治条例和单行条例可以对法律、行政法规和地方性法规作变通规定；经济特区法规可以对法律、行政法规和地方性法规作变通规定。立法法第90条明确规定：“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”这就是“变通法优于被变通法”规则的要求。这一规则之所以成立，是因为自治条例、单行条例和经济特区法规的立法变通权本身就是宪法和法律所授权的，并且从程序上看，自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，经济特区法规，应当报授权决定规定的机关备案。这说明：变通法的变通内容不仅是该法制定机关的意志，而且是上级立法机关，特别是宪法和法律意志的体现。

还需要指出的是，上述法律适用规则之间在应用中本身也会发生碰撞。这时，又需要有一种其他的适用规则加以解决。

“特别法优于一般法”与“高法优于低法”之间的碰撞。当一个作为“一般法”的“上位法”与一个作为“特别法”的“下位法”之间对同一事项规定不一致时如何适用，就会遇到上述两个规则之间的冲突。这时，应当优先适用“高法优于低法”规则。因为“特别法优于一般法”规则只适用于同一机关制定的法之间，不适用不同机关制定的法之间，更不适用处于不同法律位阶的法之间。

“新法优于旧法”与“高法优于低法”之间的碰撞。当一个作为“旧法”的“上位法”与一个作为“新法”的“下位法”之间对同一事项规定不一致时如何适用，就会遇到上述两个规则之间的冲突。这时，同样应当优先适用“高法优于低法”规则。因为“新法优于旧法”规则也只适用于“同一机关”制定的法之间。

“变通法优于被变通法”与“高法优于低法”之间的碰撞。在自治条例和单行条例对法律、行政法规和地方性法规作变通规定，或者，经济特区法规对法律、行政法规和地方性法规作变通规定时，其实变通法的法律位阶往往要低于被变通法，这时，“变通法优于被变通法”显然与“高法优于低法”规则发生冲突。解决这一冲突的唯一方法就是优先适用“变通法优于被变通法”规则，因为这一规则本身就是由作为上位法的宪法和立法法所规定的。

“特别法优于一般法”与“新法优于旧法”之间的碰撞。当“新法”中的一般规定与“旧法”的特别规定不一致时如何适用，必然发生“特别法优于一般法”与“新法优于旧法”两个规则之间的冲突。当出现这种状态时，就应当依照立法法第94条和第95条规定的权限和程序，提交有权机关裁决。