县域发展应按不同的逻辑进行

中国经济发展不平衡是一个事实，其中突出的不平衡是地区不平衡与城乡不平衡。地区不平衡表现为东部沿海发达地区与中西部地区的发展不平衡。以百强县为例，2024年全国百强县，江苏占24席，浙江占18席，山东占11席；前10名中，江苏占6席，浙江占2席，福建占1席，湖南占1席。广东进入百强县的不多，原因是其城市化程度高，普遍撤县设区或设镇，比如深圳市南山区2024年GDP突破9500亿元，远超百强县排名第一的江苏昆山。

沿海地区不只县域经济强大，更形成了以特大城市为引领的沿海城市经济带，其中长三角与珠三角是经济最发达和经济密度最高的地区。2024年沿海各省的GDP分别为广东14.2万亿元、江苏13.7万亿元、山东9.86万亿元、浙江9.01万亿元、福建5.78万亿元、上海5.4万亿元，仅这五省一市的GDP总量就达近58万亿元，占全国135万亿元的近一半，五省一市的国土面积为44万平方公里，不到全国国土面积的5%。

一、东部和中西部的县域发展逻辑出现变化

当前中国东部沿海发达地区，尤其是长三角地区和珠三角地区，人口稠密、经济密集，在有限的国土面积上实现了相当有效的经济发展，这些地区实际上也已经形成了内在经济联系密切、交通网络便利的局面。对处于城市经济带中的农村而言，其主要产业已非农业，整个地区的经济形态以第二、三产业为主。这就是百强县集中在沿海地区的原因。

对比来看，东部地区县域经济的发展水平高于中西部地区，位于东部地区的百强县与当地特大城市和大城市组成沿海城市经济带，百强县的繁荣与特大城市和大城市的持续发展密切联系，百强县嵌入当地经济带，而非孤立存在。

而在广大的中西部地区，最重要的经济中心往往是省会城市，省会城市以外地区所创造的GDP与其国土面积相比不成比例。由于缺乏特大城市、大城市的带动与经济带的支撑，中西部地区的县域经济往往以“孤岛”形式存在，且县域之间的同质化竞争激烈，这种形式的县域发展缺乏持续动力。在这些地区，县以下的乡村两级普遍以农业为主，第二、三产业没发展起来也带不动本地就业，大量农民离开本县，甚至出省务工经商，造成人、财、物的大规模流出。

中国东部与中西部的经济发展不平衡，人均GDP水平存在差距，单位平方公里国土面积所产生的GDP则更是悬殊。其实质含义是，沿海地区实际上已经成为高密度的城市经济带。发达的城市经济带具有较强的经济辐射效应，位于此经济带内的地区都可以分享到经济聚集带来的好处，制造业可以找到配套，获得生产、销售、技术、服务等诸多方面的便利，经济发展提升居民的消费能力，进而支撑地方服务业的发展。

而中西部的广大地区中，除省会城市、省会城市周边县市以及部分地级市以外，其他地区几乎都出现了人口流失、产业萧条的情况。中西部农村地区呈现严重的空心化，大量农民进城，农村产业化不足，有限的农业收入根本不可能满足广大农民群体的致富需要。

如果将东部沿海发达地区算作城市经济带，则中国经济发展的不平衡其实就是城乡的不平衡，这里的城市包括两类：第一类是规模巨大的沿海城市经济带地区，尤其是珠三角和长三角地区，以特大城市和大城市为中心辐射区域发展；第二类是包括省会城市和部分地级市在内的区域中心城市，这些城市因为形成了适度的规模，具备发展工商业的条件，现代制造业就可以在这些城市落脚成长起来。

这些区域中心城市会带动周边一部分农村地区的发展，其表现就是省会城市周边通常会出现百强县。

远离省会城市和区域中心城市的县城，因为缺乏发展现代制造业的配套条件，或达不到发展现代制造业的集聚规模，也就缺少经济成长的机遇，这样的县城发展作为“孤岛”存在，实际上只能依靠农民农业收入和农民工外出务工收入，这样的县城就不是生产性的而是消费性的。

近年来，很多处于中西部地区的县城依靠进城农民买房维持经济发展，而农民买房需要依靠在东部地区的打工收入，这类“孤岛”城市实质是靠农民工在东部沿海地区打工创造的财富带回中西部地区支撑起来的。

在当前中国不同地区的县，看起来相同，其实已具有完全不同的内涵。部分县已变成了城市，其经济发展的规律符合城市规律，而大部分县的发展则保持着过去农村的底层逻辑。两类县的差异源于市场条件。这些保留农村底层逻辑的县，不适合按已变成城市内在组成部分的百强县的逻辑进行发展。

二、东部和中西部县域应按不同的逻辑发展

现代制造业的发展有其自身的规律，缺少集聚、配套和必需的社会化服务，现代制造业就难以立足。

当前中西部地区的县一级普遍都建设了工业园区，但绝大多数工业园区的产出率较低，经济学家陈永忠曾撰文说，四川省的县级工业园区在2006年完成的工业增加值为425.6亿元，每平方公里的工业增加值仅为0.96亿元，不到省级及以上工业园区每平方公里工业增加值的1/3。其原因就是中西部县城达不到发展现代制造业的最低规模，或者说沿海城市经济带与省会城市、区域中心城市可以为现代制造业提供远远优于“孤岛”县城的配套与服务，仅靠政策优惠招商很难招到优质企业。

企业入驻沿海地区的工业开发区，虽然其土地、劳动力等要素成本相对较高，但沿海城市经济带健全的产业配套体系及广阔的海内外市场，可以显著提高企业的生产效率和发展效益。

而中西部的内陆地区显然不具备这些条件，通过政策优惠和行政手段进行的招商引资也只能吸引低附加值产业，所创造的税收和就业较少，也面临物流成本高企与市场竞争力低下的问题，具有很强的发展不稳定性。而且，通过政策手段强行促使要素向中西部欠发达地区流动，也损害了地区间的资源配置效率，带来投资的低效与增长的乏力。

当前中国的基本经济结构已经形成，东部沿海地区利用区位优势已经形成城市经济带，并带动区域内的协同发展，形成强有力的县域经济，产生了大量百强县；中西部地区大部分普通农业县在增长集聚的极化效应下形成的经济后发劣势不断叠加。中西部地区县域人口将不断地向东部沿海城市带和区域中心转移，以致大部分中西部地区县域经济有可能进一步衰退。在此背景下，中西部地区如果只靠学习沿海地区经验，从表面找办法，搞形式化的扩权赋能强县改革，放松对基层的监管、审批和统筹规划，加强对县级经济发展指标考核，加大县域之间竞争的政策杠杆就存在相当大的风险。