最高法院案例

最高法院案例：镇政府无任何有效证据证明其对某村委会就村规民约问题进行过约谈、协调、督促等可以保障落实到位的措施，致使监督流于形式

01裁判要旨

村规民约虽属于村民自治事项，但必须符合法律规定，不得侵犯村民的合法权益，乡、民族乡、镇的人民政府对违法的村规民约有责令改正的法定职责，以保证村民自治事项依法进行。上述“责令改正”，虽然在具体的履职方式、履职程度、法律后果等方面无明确规定，但职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。乡镇一级人民政府在具体履职时，应对村规民约进行合法性审查并可以通过对村民自治程序性事项的监督、对村委会工作的指导等方式确保合法性结果的落实，同时还要平衡行政权力和村民自治权利的关系，恪守权力边界，督促村民自治组织作出最终决定。

02

原案例
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郭某花，女，1987年10月23日出生，汉族，住寿光市。

委托代理人郭某芝，男，1958年2月1日生，汉族，住寿光市，系申请人郭某花之父。

委托代理人郭孔明、程倩，浙江宏昊律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）寿光市侯镇人民政府，住所地潍坊市寿光市。

法定代表人马某博。

委托代理人毛某顺。

原审第三人（一审第三人、二审被上诉人）潍坊市寿光市某某村民委员会，住所地该村委员会驻地。

法定代表人郭某杰。

委托代理人张某来。

再审申请人郭某花因与被申请人寿光市侯镇人民政府（以下简称侯镇政府）、原审第三人潍坊市寿光市某某村民委员会（以下简称某某委会）不履行法定职责一案，不服潍坊市中级人民法院（2023）鲁07行终221号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年2月26日作出（2023）鲁行申2832号行政裁定，对本案进行提审。本院提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审查明：2022年9月15日，郭某花向侯镇政府提交书面调查处理申请，申请侯镇政府纠正第三人某某委会侵犯郭某花集体经济组织成员权益以及土地承包经营权权益的违法行为，并督促第三人出具书面文件就该事项向郭某花赔礼道歉，将郭某花户口解除空挂状态，立即清偿拖欠的郭某花应当享受的村民待遇、农村保险待遇，并赔偿侵害郭某花依法享有的土地承包经营权导致的损失。侯镇政府经调查，于2022年11月1日作出《关于村规民约的限期整改通知书》，认为该村《村规民约户籍管理》第六条“已婚女子，一年内户口迁出，持结婚证村委补贴1000元，逾期不享受一切福利待遇及补贴，若婚后超过一年离婚的，不论户口是否迁出，一律不享受村民福利待遇”的规定不符合相关法律规定，要求某某委会对不符合相关法律规定的村规民约内容进行整改，该《关于村规民约的限期整改通知书》于2022年11月2日送达某某委会。

一审认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”本案中，侯镇政府收到郭某花提交的书面调查处理申请后，经调查，认为东岔河村规民约中部分内容与法律规定相抵触，遂向某某委会下发整改通知书，责令某某委会予以限期整改。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范畴的事项。综上，侯镇政府已经依法履行了责令改正法定职责，郭某花要求确认侯镇政府未在法定期限内依法履行法定职责的行政不作为行为违法，并判令侯镇政府限期依法履行法定职责，依照法定程序撤销某某委会违法剥夺或限制集体经济组织成员权益、土地承包经营权权益的相关决议（包括但不限于村民委员会、村民委员会成员作出的决定、村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定等），判令侯镇政府限期依法履行法定职责，处理郭某花与某某委会就集体经济组织成员福利款、缴纳城乡居民基本医疗保险、停止侵害土地承包经营权、恢复村民福利等纠纷事项的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回郭某花的诉讼请求。

郭某花不服一审判决，向潍坊市中级人民法院提起上诉。

二审认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。依据上述规定，一个村的规民约由村民会议制定和修改，村规民约存在侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容的，由乡镇人民政府责令改正，但乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治范畴的事项。本案中，侯镇政府接到郭某花的调查处理申请后，对东岔河村的村规民约进行审查认为部分内容与法律规定相抵触，向东岔河村委下达了《关于村规民约的限期整改通知书》。侯镇政府已经履行了法定职责。但村规民约的修改依法应由该村村民会议进行，而村民会议的举行、表决属于村民自治范畴，侯镇政府不得干预。上诉人要求被上诉人侯镇政府作出责令某某委会补发上诉人2018年至今享受的村民待遇、农村保险待遇，并赔偿侵害郭某花依法享有的土地承包经营权导致损失的行政处理决定，作出责令某某委会恢复上诉人郭某花今后正常村民待遇、农村保险待遇、土地承包经营权的行政处理决定，无任何法律依据，不予支持。据此，驳回上诉，维持原判。

郭某花不服，申请再审，认为侯镇政府系形式作为，实质不作为，要求侯镇政府继续履行监督职责，保护申请人的集体组织成员资格和土地承包经营权等。

侯镇政府答辩称：被申请人已依法履行了法定职责，但是无权直接制定或修改村规民约，也无权撤销违法决议和处理申请人与村委会之间的集体经济组织成员权益纠纷。

某某委会答辩称：案涉纠纷发生后，第三人已在全体村民代表大会上、党员代表会议等会议上就申请人的主张向村民代表、党员代表征求意见，但是经全体村民代表多次表决，均认为申请人不具有本村集体组织成员资格，这不是某个人或某个组织说了算，是全体村民大会会议集体决定的。

再审期间，侯镇政府向本院提交以下证据材料：1．寿光市党建会议纪要记录复印件一份、党支部工作记录簿复印件一份，证明2023年5月15日东岔河村召开阳光议事日及全体党员大会，参会人员对郭某花是否具备村集体经济组织成员资格进行了表决且表决结果为不具备；2．村民代表会议记录复印件一份，证明2024年4月18日，东岔河村召开村民代表会议，讨论郭某花及其父亲、母亲、弟弟是否具备村集体经济组织成员资格问题且表决结果为不具备。以上证据材料证明侯镇政府多次督促某某委会对申请人的申请事项以及村规民约予以整改，已尽到全部的法定监督职责。某某委会亦提交上述证据材料，证明侯镇政府已督促并责令其对申请人的事由进行整改，但其是否修改村规民约，是否给予申请人集体组织成员资格，取决于全体村民的意愿，其无法也不能违背全体村民的意愿处理集体事务。申请人不认可上述材料的真实性且上述材料无法证明申请人及第三人的证明目的。

本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，郭某花先向侯镇政府提交《信访申请书》，主张某某委会以村规民约的规定，非法剥夺其集体经济组织成员权益及土地承包经营权益，并依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，请侯镇政府纠正某某委会侵犯郭某花集体经济组织成员权益以及土地承包经营权权益的违法行为，并督促某某委会出具书面文件就该事项向郭某花赔礼道歉，将郭某花户口解除空挂状态，立即清偿拖欠的郭某花应当享受的村民待遇、农村保险待遇，并赔偿侵害郭某花依法享有的土地承包经营权导致的损失。侯镇政府在收到上述申请后，向某某委会作出并送达《关于村规民约的限期整改通知书》，认为该村《村规民约户籍管理》第六条的规定不符合相关法律规定，要求某某委会收到该通知书10日内，对不符合相关法律规定的村规民约内容进行整改。因后续某某委会并未作出整改，郭某花提起本案诉讼，诉讼请求为：1．确认侯镇人民政府未依法履行法定职责违法，判令侯镇人民政府限期依法履行法定职责；2．依照法定程序撤销村委会违法剥夺或限制集体经济组织成员权益、土地承包经营权权益的相关决议；3．判令被告限期处理原告与第三人就集体经济组织成员福利款、缴纳城乡居民基本医疗保险、停止侵害土地承包经营权、恢复村民福利等纠纷事项。据此，申请人的第一项诉讼请求、第三项诉讼请求与申请人先行向被申请人提出过的履职申请大体一致，即要求侯镇政府纠正并协调处理因违法村规民约而剥夺其集体组织成员资格和土地承包权益等相关事项，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定。本案争议焦点在于侯镇政府是否已依法履行其法定监督职责。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”由此可知，村规民约虽属于村民自治事项，但必须符合法律规定，不得侵犯村民的合法权益，乡、民族乡、镇的人民政府对违法的村规民约有责令改正的法定职责，以保证村民自治事项依法进行。上述“责令改正”，虽然在具体的履职方式、履职程度、法律后果等方面无明确规定，但职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。乡镇一级人民政府在具体履职时，应对村规民约进行合法性审查并可以通过对村民自治程序性事项的监督、对村委会工作的指导等方式确保合法性结果的落实，同时还要平衡行政权力和村民自治权利的关系，恪守权力边界，督促村民自治组织作出最终决定。

本案中，从形式上看，针对郭某花的申请，侯镇人民政府作出了要求某某委会整改的处理意见并将处理结果告知郭某花，看似已经履行了其监督职责。但截至目前，该村规民约的违法条款依然处于运行中，即侯镇人民政府并未实质性履行其责令改正的监督职责。具体来说，侯镇政府，不应仅限于作出并送达该责令通知，还应及时跟进督促某某委会对责令整改内容的落实执行。但案涉限期整改通知书于2022年11月1日便已作出，直至郭某花提起本案一审诉讼时，侯镇政府无任何有效证据证明其对某某委会就相关村规民约问题进行过约谈、协调、督促等可以保障落实到位的相关措施，致使监督流于形式，这属于未充分履行监督职责的情形。侯镇政府虽提交了发生在本案二审、再审审理期间某某委会相关党员大会会议记录、村民代表会议记录等证据材料，但就会议召开程序是否完备、与会人员资格和人数是否合法、会议记录是否存在篡改伪造、村规民约违法条款是否纠正等事项，均缺乏证据支撑，本院无法认可。据此，侯镇政府并未全面履行其监督职责。原审认定基本事实不清，应予纠正。

同时，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第七十五条第一款“妇女在农村集体经济组织成员身份确认等方面权益受到侵害的，可以申请乡镇人民政府等进行协调，或者向人民法院起诉”之规定，在郭某花在上述《信访申请书》中已就农村集体经济组织成员身份确认等权益受侵而申请侯镇政府协调，侯镇政府据此应对其申请事项进行协调处理，原审认定郭某花提起的第三项诉讼请求缺乏法律依据，系法律适用错误，亦应纠正。申请人的第二项诉讼请求，即要求被申请人直接撤销相关决议，与《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款的规定不符且缺乏法律依据，不予支持。

综上，原审判决认定基本事实不清、法律适用错误，应予纠正。申请人郭某花的再审理由，部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销潍坊市中级人民法院2023年5月30日（2023）鲁07行终221号行政判决；

二、撤销寿光市人民法院2023年3月29日（2023）鲁0783行初17号行政判决；

三、责令寿光市侯镇人民政府继续履行法定监督职责，督促潍坊市寿光市某某村民委员会落实《关于村规民约的限期整改通知书》并协调处理申请人郭某花与第三人之间因集体经济组织成员资格认定引起的纠纷事项；

四、驳回申请人郭某花的第二项诉讼请求。

一、二审案件受理费100元，均由被申请人寿光市侯镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2024）鲁行再19号行政裁定书。