《纽约时报》观点｜宪法里的一个句子，正给美国带来巨大麻烦

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1787年11月8日，一位以“卡托（Cato）”为笔名的小册子作者发表了美国历史上最有先见之明的警告之一。

卡托审视拟议中的《宪法》，断言它很可能会演变成通往暴政的工具。

他没有看到一部通过列举权利而对总统权力施以严厉限制的宪法。相反，他看到的是一部赋予总统如此广泛权力的宪法，“以至于只要总统胸怀野心，他就拥有足够的权力和时间来毁掉自己的国家。”

换言之，他能预见到像唐纳德·特朗普（Donald Trump）这样的人物的出现，而且卡托知道宪法无法阻止他上升。

我们并不确定“卡托”（Cato）的真实身份。一些历史学家认为他是乔治·克林顿（George Clinton），当时的纽约州州长。但可以确定的是，他属于反联邦党人；而反联邦党人被人们记为美国建国进程中最重要的争论之一的败方，即围绕是否批准《宪法》的那场辩论。

然而在某些方面，反联邦党人是对的。记住他们的话语并听取他们的警告，至关重要。

和许多美国人一样，我处在一种微妙的处境：一方面，我敬仰《宪法》这份推动自由与正义的世界史性文件；另一方面，我也承认其中存在若干缺陷。很多缺陷在国家由品行端正的人治理时并不显眼，可一旦不是这样，就会变得显而易见且危险。糟糕的人格会形成一次宪法层面的压力测试，它能够像身体压力测试揭示心脏缺陷那样，暴露出致命问题。

这些缺陷在第二条中表现得最为突出。这一条确立了美国总统之位。我们应该考虑做出改变。

美国立国的根本目标，是摒弃英国的君主制，建立一种共和的政府形态。我们从本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）对伊丽莎白·威林·波威尔（Elizabeth Willing Powel）那段著名答问中就能看出来。波威尔问道：“那么，博士，我们得到的是共和国，还是君主国？”

“共和国，”富兰克林答道，“前提是你们能守住它。”

我们守得住吗？这正是卡托等反联邦党人所忧虑的。尽管富兰克林本人认为，《宪法》虽有缺陷，但已经“接近完美”的合理预期，反联邦党人却视之为内在危险。它没有《权利法案》（Bill of Rights）。反联邦党人促成了各州在批准《宪法》后又批准《权利法案》这一过程。它把权力过多地交给了中央政府和统治精英。而一旦总统之位落入坏人之手，就可能产生专制。

就总统职位的问题而言，卡托指出，问题始于第二条第一款的头一句。“第二条第一节第一段的表述”，他说，“含糊其辞，语焉不详。”

他完全正确。它确实如此含混，以至于我们很难弄清它到底意味着什么。雄心勃勃的领导者总是乐于用自己的理解去填补这种歧义所造成的真空。

关键的一句话是：“合众国的行政权应赋予一位总统。”这句话立刻引出两个问题：何谓“行政权”？更关键的是，它的界限在哪里？

特朗普在第一任期入主白宫时，他并没有清晰的权力理论。他当然算不上宪法学者，这是客气的说法。起初，他身边围绕着或多或少的传统派共和党人，他们对美国宪政传统的忠诚远胜于他本人。

然而这一次，他周围换成了另一类共和党人。他们自诩拥有一套权力理论，声称这一理论就写在宪法文本之中，然后就把这种权力一路推进到极限，甚至越过极限。

对特朗普这套理论，最好的概括来自哈佛大学法学院教授杰克·戈德史密斯（Jack Goldsmith）。他认为这套理论包含四个明确要素：

（a）宪法把全部行政权都赋予总统 （b）所有隶属于行政部门的官员都可由总统意志任意罢免； （c）总统在第二条下“确保法律得到忠实执行”的义务，意味着总统对哪些法律应执行、哪些不执行拥有排他性的决定权； （d）因此，总统可以指挥并控制所有下属的行政官员。

在特朗普第二任期里，无数举措与决策都体现了这四个要素，从大规模解雇行政部门员工，到削减国会设立的行政机构经费，再到拒绝执行事实上等于封禁抖音国际版（TikTok）的法律。特朗普正在把国会变成一个咨询委员会。它可以通过法律，而由他决定哪些法律要执行。

合在一起看，这四条原则把宪制秩序颠了个倒。我并不热衷于所谓“触发预警”，但我得承认，有个词组每次出现都让我条件反射般不适：“政府的三权平等”。

呃，不是这样。我们的国家并不该是三权平等。国会理应居于至上地位。没错，其他两权可以制衡国会，总统可以否决立法，法院可以行使司法审查，但唯有国会握有财政拨款之权。唯有国会可以宣战。国会可以弹劾并罢免行政与司法部门的官员，包括总统和最高法院大法官。

不知你怎么想，但我通常会把能开除我的那个人叫做“老板”。

国会之所以应享至上地位，有着非常充分的理由。国会，尤其是众议院，是我们民主制度中最具民主性、最具代表性的部门。正是国会，而不是总统或任何法院，让我们的国家成为民主国家。

如今，国会已是政府体系中最弱的一支。它的面貌完全由总统所界定。由总统所属政党掌控时，它就全然俯首帖耳；由在野党掌控时，它又处处对抗。可它从未真正独立，也没有按自身意志行事。

我说的这些并不新鲜。美国政治光谱的各个方向，都有大量人承认国会之弱。美国民众厌恶国会。根据盖洛普（Gallup）的民调，国会是全美最不被信任的公共机构。美国人清楚地看到，国会几乎完全被党争所俘获，而正是总统，比任何人都更在塑造这种党争的轮廓。

这份担忧并非始于特朗普。若问题只在特朗普，一旦他离任就能解决。实际上，他的总统任期不过是一个长期存在的跨党派趋势的放大与集大成。历任两党总统都曾扩张他们的权力，虽然规模不及特朗普，但在特朗普入主白宫之前，行政权就已成为政府中最强的一支。阿瑟·施莱辛格（Arthur Schlesinger）在首次论述“帝王式总统制”（imperial presidency）时，多半还未听说过特朗普这个名字。

我们正活在历任总统共同造就的糟糕现实中。每四年，美国人就去投票，选出“世界上权力最大的人”，执掌政府中权势最盛的一支。但我们大多数人其实投不到“有意义的一票”。除非你生活在那六七个真正的摇摆州之一，否则你在选出这个国家真正的、甚至有时是唯一的、实权领袖时，几乎没有发言权。

对这个问题，多数解决方案不过是道德规劝与舆论羞辱。我们对国会说：“做得更好，行使你的权力。”我们对总统说：“克制自己，不要越界太远。”

我们还要挣扎多久，才会意识到制度本身需要改变？当反联邦党人审视《宪法》中总统权力的幅度时，从第二条那句含糊而包罗万象的开篇，到总统对赦免与军队的广泛权力，他们就向我们发出过警告：一个国王要来了，将有一位美国的国王取代英国的那位。

正如我此前写过的，联邦党人对反联邦党人质疑的回答，体现在一个法律原则与一个德性典范上。法律原则是弹劾，德性典范是乔治·华盛顿。

此刻让我想起了弗吉尼亚的批准大会。当时，乔治·梅森（George Mason）等反联邦党人对总统的赦免权以及其对武装力量的广泛掌控发出了警报。

詹姆斯·麦迪逊（James Madison）起身回应。

“如果总统以任何可疑方式与某些人相勾连，”他说，“并且有理由相信他会庇护自己，那么众议院就可以弹劾他。如果被判有罪，他们就可以将其罢免。”

麦迪逊称，弹劾是一项“伟大的保障”。

事实并非如此。直到 230 多年后，才有一位参议员投票定罪与自己党派的总统。那位参议员是米特·罗姆尼，时间是 2020 年，而他是孤身一人。在美国总统协助煽动对国会大厦的暴力袭击并试图推翻总统选举结果之后，只有七名同党成员违背党派立场——远不足以定罪。

而后，当总统赦免了1月6日的暴乱者，在“可疑方式”上与那些为他而试图发动暴力政变的人产生关联时，国会无动于衷。

更糟的是，乔治·华盛顿的道德影响力已在减弱。

作为他那个时代最受敬重的美国人，他本可以攫取近乎绝对的权力，终身统治国家。可他选择为自己设限。在与现代一些近乎狂热追逐总统之位的政治人物形成对照之下，华盛顿是一位勉力就任的总统，在每一步都意识到自己在树立先例。他以为后世立下遗范为志业。

反联邦党人敬仰华盛顿，但他们也明白他的榜样难以长久。一位署名“老辉格”（An Old Whig）的反联邦党人说得很到位。他写道：“将来凡是身居足以谋求延续个人权力之位的人，极可能缺少华盛顿将军的德行。至于下一代还能否再出现那样无私运用大权的典范，恐怕机会不过一亿分之一。”

我们已身处“下一代”，而我们正由一位背离华盛顿榜样、双手紧抓权力的人所治理。

针对这一全国性挑战，宪法层面有一条出路。我们可以，也终于应当，听取反联邦党人的警告。实现这一点并不复杂：只需修改第二条（Article II）的第一句话，把“合众国的行政权应赋予总统”改写为“合众国总统应当执行国会通过的法律”。

这一简单的改动将产生深远影响。它会把总统从国家的“首席行政官”位置上移开，转而让他或她成为通过民主程序制定之法律的监管性执行者。在这种表述下，国防部（Department of Defense）与教育部（Department of Education）不再是总统的“属下机构”，而是他或她必须依照国会所确立的规则与指引去运行的部门。

总统将不再拥有一种独立、自由裁量的“行政权”，以此获得特朗普所觊觎的那类权威，包括可以自行决定哪些法律要执行、哪些法律可以置之不理。

修订“行政权赋予条款”并非唯一必要或稳妥的宪法修改。例如赦免权也应当重审。但这一步可以把宪法中隐含的原则直言明示：国会是至上的一支，而宪法也将一举不再让卡托笔下那种“雄心勃勃的总统去毁掉他的国家”的可能性得以发生。

这种新的总统职位并非毫无权力。比如，总统仍将统帅武装力量，也仍将提名法官并缔结条约。

这个修正案也不会让国会恣意妄为。总统仍拥有否决权。法院仍拥有司法审查权。

但权力的天平会发生位移，那种把行政权力扩张到最大化的民粹工程会宣告终结，除非再来一次宪法修正，否则它将无法卷土重来。

从历史看，除非下一任总统具备华盛顿式的人格与远见，否则他或她很可能仿效特朗普，尽其所能地攫取一切权力，不过服务的不是特朗普的目标，而是他或她本人的目的。事实上，若没有国会行动，要想仅仅撤销特朗普第二任期里最糟糕的那些越界行为，恐怕也需要一次“特朗普式”的权力运用。

还有另一条路。我们的国家可以正视不断升级的政治冲突，也正视每隔四年在我们选出一位“准君主”之际席卷全国的歇斯底里，并作出抉择：够了，就到此为止吧。

这需要时间。美国社会的分裂之深，致使凡是被视为带有党派色彩的宪法修正案，一提出就注定夭折。但把当下的极化视为永久，同样是错误的。等到这段糟糕的政治时刻结束时，睿智的男男女女需要站出来，提出那些改革，以防止下一位美国煽动者伸手攫取足以威胁我们共和国的权力。

作者｜David French（大卫·弗伦奇）《纽约时报》观点版专栏作家，关注法律、文化、宗教与武装冲突，探究极化、孤独与宗教流失成因，并常写信仰、婚姻、教养。阿拉巴马州生，哈佛法学院毕业，曾任商业与宪法律师、康奈尔讲师；2006年入伍任陆军法务官，2007年伊拉克服役，获铜星勋章。曾在《国家评论》《大西洋月刊》供稿，联合创办The Dispatch，2023年入职时报。著有《分裂则亡》，为福音派保守派，主张古典自由、多元，遵循时报新闻伦理。

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