从总局指导性案例看食品委托加工的责任认定

核心提示：在实践中，对于委托方、受托方的食品安全责任应如何认定，食品企业和食品安全监管机构的人员都存在一定的困惑。……（世界食品网-www.shijieshipin.com）

《中华人民共和国食品安全法实施条例》第二十一条规定，食品、食品添加剂生产经营者委托生产食品、食品添加剂的，应当委托取得食品生产许可、食品添加剂生产许可的生产者生产，并对其生产行为进行监督，对委托生产的食品、食品添加剂的安全负责。受托方应当依照法律、法规、食品安全标准以及合同约定进行生产，对生产行为负责，并接受委托方的监督。
　　在实践中，对于委托方、受托方的食品安全责任应如何认定，食品企业和食品安全监管机构的人员都存在一定的困惑。
　　早在2017年，原食药总局在关于《关于请予明确在食品委托生产中如何确定生产者的函》的复函（食药监食监三便函〔2017〕135号）中就做出回复：

　　该复函指出，食品委托生产是一种民事委托行为，即《民法总则》中的委托代理行为。《民法通则》第六十三条第二款规定，代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为；被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。因此，在委托生产加工食品的法律关系中，被委托方（代理人）为实际的食品生产加工者；委托方（被代理人）是法律意义上的食品生产者，并对该食品承担质量安全责任。根据以上原则，委托方（被代理人）在承担了食品质量安全责任后，可以依据双方的委托加工合同，就产品质量安全违约责任向被委托方（代理人）进行追偿。
　　2019年，针对《中华人民共和国食品安全法实施条例》第二十一条的理解，市场监管总局于2019年回复了网友的留言。

　　留言：
　　委托方“对委托生产的食品、食品添加剂的安全负责”，受托方“对生产行为负责”，对其中的“委托方对食品安全负责，受托方对生产行为负责”如何准确理解？如果食品安全监管部门发现委托生产的食品不符合食品安全标准，那么是应当将委托人和受托人一并查处，还是只处罚委托人？
　　回复：
　　根据《中华人民共和国食品安全法实施条例》对委托方和受委托方的责任作如下解读，如还有疑问，可根据具体情况，等该条例宣贯后，进一步向属地监管部门咨询。
　　一、委托方的责任。委托生产食品、食品添加剂的行为是一种常见的生产经营方式，委托方应当委托已取得食品生产许可、食品添加剂生产许可的生产者生产。受委托方食品、食品添加剂生产许可证书载明的许可范围应涵盖委托生产的产品品种。委托方应当对受委托方的生产行为进行监督，并对委托生产的食品、食品添加剂承担质量安全责任。委托方应取得食品流通许可证，具体以相关法律法规的规定为准。相关法律法规对委托方的经营许可资质有要求的，还应当取得相关资质。通常，委托双方应当签订委托生产合同，明确委托生产食品、食品添加剂的质量安全要求及验收标准等相关要求，并明确委托双方的权利义务。如果委托生产合同中约定相关质量安全责任由受委托方承担，则委托方可以按照合同约定要求受委托方承担相关责任，但不免除委托方作为食品、食品添加剂第一责任人所应承担的质量安全责任。
　　二、受委托方的责任。受委托方应当按照相关法律法规和标准的要求，依法依规生产，对生产行为负责，并接受委托方的监督。受托方在履行合同约定生产食品、食品添加剂的行为过程中，依法依规生产是前提，必须遵守相关法律法规、强制性标准的规定，不得受经济利益驱使而在生产经营活动中违反相关法律法规的规定，甚至突破诚信和道德底线。受委托方对生产行为负责，也就意味着一旦出现质量安全问题，或者生产过程中存在违法行为，必将承担相关责任，或者受到法律的制裁。
　　委托生产双方要共同保障委托生产产品的质量安全，因此，委托方对受委托方生产行为进行监督，受委托方有义务做好必要的配合。
　　这一回复并没有回答针对委托加工的产品出现问题是应处罚委托方还是被委托方的问题，于是2022年继续有人留言，但总局回复依然没有给出正面回答。

　　留言：
　　甲方（委托方）委托乙方（被委托方）生产海藻食品，签订有委托加工协议，全部由甲方销售。产品经抽检，食品添加剂超标，对于生产不符合食品安全标准的行为，应该处罚甲方？还是乙方？
　　回复：
　　您好！留言收悉，针对您的问题，现答复如下：按照《中华人民共和国食品安全法实施条例》第二十一条，委托生产食品，委托方应当对委托生产的食品、食品添加剂的安全负责。受托方应当依照法律、法规、食品安全标准以及合同约定进行生产，对生产行为负责，并接受委托方的监督。感谢您对市场监管抽检监测工作的关心和支持！
　　可见，这一回复也是没有正面回答提问者关于委托加工的食品抽检不合格时硬触发委托方还是被委托方的问题。
　　2024年1月，市场监管总局发布的《食品委托生产监督管理办法（征求意见稿）》拟规定，委托双方生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品，尚不构成犯罪的，由县级以上食品安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条至第一百二十五条对应条款给予处罚。也没有对委托方和受托方的食品安全责任认定做出明确。
　　直至2025年4月，市场监管总局发布第一批食品安全行政执法指导性案例，其中的指导性案例2对食品委托加工的责任认定做出了明确。
　　2021年，上海某公司委托福建某公司生产压片糖果。该产品被检出含有苯丙代卡巴地那非。市场监管总局组织专家论证，认定苯丙代卡巴地那非与“有毒、有害的非食品原料”西地那非、伐地那非、他达拉非等11种物质具有等同属性和危害，食用后可能对人体健康造成严重危害。2023年，上海市虹口区市场监管局依法对委托方做出没收违法所得，处货值金额20倍罚款的行政处罚。被委托方亦被另案处理，市场监管总局处以吊销食品生产许可、罚款并对主要负责人员限制从业的行政处罚，被委托方实际控制人因犯生产销售有毒有害食品罪被法院判处有期徒刑十年六个月并处罚金150万元。
　　这一指导性案例强调了委托方的食品安全主体责任，市场监管总局指出，食品委托生产中委托方应对委托生产过程进行监督，对委托生产的食品安全负责。委托方不能以不是违法行为实施主体及合同约定担责方为由免除其应承担法律所规定的责任。
　　市场监管总局在该指导性案例的说明中指出，委托方应当承担食品安全责任。在食品委托生产中，最主要的核心证据是委托加工合同，委托方与受托方签订委托加工合同，委托方应对委托生产过程进行监督，并对委托生产的食品安全负责。委托方不能以非违法行为实施主体或合同约定担责方为由免除其法定责任。委托方可以追究受托方的民事责任，但仍是食品安全第一责任人。
　　至此，对于食品委托加工中委托方和受托方的责任认定问题基本明确。相信未来随着《食品委托生产监督管理办法》的正式发布和实施，我国对于食品委托加工的监管将进一步规范，食品委托加工将更加有序开展。