超400亿养老金遭挪用，背后真相触目惊心！

每年审计署公布报告，都会有些弹眼落睛的猛料。去年是，穷孩子碗里的鸡蛋钱被拿走了——三分之一县政府挪用农村儿童营养餐的资金。今年，则是养老金的蛋糕被掏了。老的、小的都没放过。

近日审计署公布了《国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，重点审计了25省企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民基本养老保险基金4.14万亿元，发现各类问题金额601.61亿元，涉及挪用、骗取、不当支出等行为。

动了老百姓的养老钱，网上自然是一片骂声。

如果骂能有用，这世界早就太平了。地方政府冒天下之大不韪动养老金的蛋糕，凸显了基层财政的死局。

审计署揭出的问题，可谓触目惊心。在600多亿元的问题金额中，政府挪用问题最为突出。《报告》发现，有13省将406.26亿元城乡居民养老保险基金等，挪用于“三保”支出、偿还政府债务等。

资金挪用的去向倒是不复杂。搬山填海，用老百姓的养老钱填坑政府债的巨坑，一点也不意外。那“三保”支出又是怎么回事呢？“三保”指的是保基本民生、保工资、保运转。可养老金不就是基本民生吗？挪用养老金“保基本民生”，不能说师出无名，但也有点讽刺。

其实，审计署报告的关键词不是养老基金，而是“三保”。被挪用的不只是养老基金，而是几乎所有专项资金或多或少都有挪用记录了，而所有的挪用记录，都去了“三保”。

“三保”到底是保什么，拿什么“保”，才是最大的看点。

“三保”最初的版本是上世纪90年代，提出的背景是基层财政困难，机关事业单位大规模欠薪，运转失灵。国企改革的阵痛，民生问题突出。所以，财政部门在基层财政的安排上提出了“三保”优先。

不过，最初的版本排序是“保工资、保运转、保民生”，后来又给“民生”加了一个“基本”的前缀，就成了“保工资、保运转、保基本民生”。轻重缓急，主次分明。

至于说90年代那波“三保”的效果，六零后、七零后应该还有记忆。不能说全无效果，也只能说是效果有限。很多人的“铁饭碗”还是没保住，下海的下海，打工的打工。至于民生的改善，还是2001年加入WTO后的事。这也可以理解，偌大一个国家，十多亿人口，哪里是那么容易“保”的。财政政策、货币政策又不能点石成金，最多就是捯饬出点闪转腾挪的空间。

好在2001年后强劲的经济发展做大了蛋糕，基层财政和民生都得到了显著的改善，上有肉下有汤，日子好过了，“三保”也就淡出了政策话语。

2019年疫情爆发，“三保”重出江湖。12月，中央经济工作会议上首次明确提出基层“三保”目标为“国家战略”，是应对疫情爆发冲击经济的紧急措施。

2020年3月4日，财政部印发了《关于有效应对新冠肺炎疫情影响切实加强地方财政“三保”工作的通知》，对“三保”的排序做出了调整，成了“保基本民生、保工资、保运转”的现有版本。突出了民生的优先级，无疑是正确的。

可是，有了正确的排序，不等于就能正确的执行。

实际执行中，基层政府到底是先保工资、保运转，还是先保基本民生，就是“具体情况具体分析”。这可以说是“执行中出了问题”，只是这种“问题”无法避免。换你当基层一把手，也得掂量掂量。真要照本宣科，让身边办事的、手下跑腿的寒了心，你这一把手还怎么干？

当然，如果钱够花，多少能雨露均沾。无非是“铁饭碗”吃好点，其他饭碗吃差点。非公部门和“铁饭碗”巨大的收入差距，也不是一天两天了。

问题是钱真的不够了。疫情结束后，地方债、土地财政崩盘，基层财政恶化的问题凸显。复苏乏力，产业经济结构性问题丛生，民生压力山大。“三保”政策也转入了常态化。既然是长期的财政政策，最重要的就是钱的出处。

和很多财政相关政策一样，“三保”也是“多级政府的共同财政责任”。有这种高规格安排的，那都是“高度重视”的体现。但是，重视和出钱还不是一码事。

“三保”资金保障是按照“县级为主、市级帮扶（兜底）、省级兜底、中央激励”的原则，分摊财政责任的。

“县级为主”，可是县级行政机构有财力吗？

根据2025年第一季度的数据显示，全国县级财政自给率均值仅为42.7%。也就是说，县级财政近六成得靠转移支付输血。这高度贫血的状态，“县级为主”的资金缺口不可避免，要省市两级兜底。其中，省级的兜底责任是刚性的。

可是，省级财政有“余粮”的也不多。2024年数据显示，三十一省市中，只有九家的财政自给率达到50%以上。最高的是上海的84.8%，也是唯一的“8”字头。连北方经济第一大省的山东也只有59.4%，没到60分的及格线，其余可知。排名靠后的十五省，财政自给率不足40%，别说保基层了，保住本级就要烧高香了。

所以，别看省级财政家大业大，政策增支的空间比县级财政也没好到哪儿去。有“兜底”能力吗？

“三保”的增支项目还不是个小数目，一个县好几套班子、几十个衙门，“保工资、保运转”就是个吞金兽。“保民生”更是无底洞。不拆东墙补西墙，压根保不住。

其实，很多地方政府对各种“过手钱”的雁过拔毛是应薅尽薅，并不挑嘴。审计署的报告显示，1万亿国债、1万亿长期国债、义务教育补贴、惠农补贴等等，一个都没放过，都有挪用到“三保”的审计标签。

只不过，钱和钱不一样。有的过手钱烫手，只能“浅薅”。有的钱拿了也就拿了，所以不拿白不拿，那就多薅一点。比如1万亿防灾国债，是非常之举，政策性强，不能多薅。仅13省违反专款专用等规定，挪了57亿元。农补属于常规补贴，可以多薅一点。惠农补贴审计的20省中，有16个省175个县截留挪用41.64亿元。而养老基金的社保基金软嫩多汁、量大管饱，一口气薅了400多亿。

被审计出来，涉事的地方政府违规违纪、认栽认罚是肯定的。但是，处罚也好、追责也罢，“三保”的财政保障问题依旧。

追根溯源，“三保”的财政保障责任分配本身就有死循环之嫌。“县级为主”、“省级兜底”要是能做到，那本来就不用“保”了。让溺水的人自己攒出个救生圈，非不为也，实不能也。结果是什么钱都敢挪，意外吗？

审计部门及时查出了问题，但问题并未解决。去年审出来的鸡蛋钱挪用，今年孩子们的营养餐就加菜了？查归查，事归事，向来如此。

结语

去年是鸡蛋钱，今年是养老钱，很多人都觉得很没底线。骂骂咧咧的心情可以理解，但是骂骂咧咧没用。

钱和钱不一样，老百姓出于朴素的道德观，对政府管的钱自有一套道德排序。在老百姓看来，养老钱、鸡蛋钱都是道德含金量很高的“唐僧肉”，是不可触碰的底线。可是，孙悟空的底线，又不是各路山大王的底线。

基层财政饥渴至此，挪用资金哪管道德含金量多高，只看操作难易。强势部门的“有主之钱”，那是动不得的。拿了白拿的“无主之钱”，动了又如何？一百个孩子分一只鸡，吃不饱还能打校长不成？同理，不就是养老基金吗？等你七老八十发现钱没了，还能挥舞拐棍打上门？

花钱的排序也类似，到底是“保工资、保运转、保基本民生”，还是“保基本民生、保工资、保运转”，官民各有一套实操的逻辑。你骂你的，他干他的，不妨碍。不到彻底保不住，那就只能这样保下去。

说到底，民生、财政的改善不是“保”出来的，而是发展经济干出来的。九十年代中国是怎样走出“三保”困境的，今天应该多思量。虽说时过境迁，当时的环境已经难以复制，但是基本的道理还是相通的。

（免责声明：本文为经济学教授观天下据公开资料做出的客观分析，不构成投资或者购买建议，请勿以此作为投资或者购买依据。）