别只盯着房价！让农民工安居，给城市留活力｜陶然

编者按：香港中文大学（深圳）陶然教授近期做客 “晨读时间” 播客，围绕中国土地财政现状、土地改革路径及房地产转型等核心议题展开深度对话。

深耕城乡发展领域的陶然教授，不仅清晰梳理了土地财政从良性循环到路径依赖的演变逻辑，更提出盘活低效工业用地、推进城中村改造、满足改善性住房需求的 “三支箭” 解决方案，兼具现实洞察与实践价值，这里推荐各位社友品读。

吴晨：欢迎来到“晨读时间”，我是吴晨。今天我非常荣幸邀请到香港中文大学（深圳）的陶然教授与我们分享。陶然教授之前在我们节目中推荐过他的新书，之后还有两部曲，我们也非常期待。今天我们继续讨论非常重要的话题，即陶然教授特别关注并长期耕耘的课题，未来的土地改革。我认为时间点非常重要，大家在7月初看到中央城市工作会议中提出城市发展正式从增量扩张阶段进入到存量提质增效阶段，这是一个巨大的变化。

我们可以看到传统依靠土地财政拉动经济增长的方式已经难以为继。我们需要了解改变背后真正的需求所在。当大量人口来到城市时，我们需要破解的问题是他们能不能在城市长久地留下来，安居乐业的问题。

在过去30年的快速成长过程中，城市既面临城中村问题，也有许多原先规划用于生产建设和工业的土地在当前如何进行转化的问题。因此，在城市更新和改造过程中寻找新增长点是一个非常好的问题。

我们之前与陶教授交谈时，他如同安倍的三支箭一样，给出了三个重要的解决方案。我们先卖个关子，不急于给出答案。我想请陶教授更多地分析我们目前的土地财政现状，探讨未来如何改革以便盘活土地资源。在盘活的过程中，如何既让房地产行业不倒，又为不断进入城市的普通老百姓带来真正的福利，让他们安居下来。如果能够两件事都做到，那么这是一个非常好的政策提议。因此今天我们想借此机会与陶教授再深入探讨。

陶然：非常感谢吴晨兄再次邀请我，我们每次都聊得非常愉快，你的节目做得非常好，我也经常在听。非常荣幸能够与节目的听众一起交流。

未来需要解决土地财政这类问题

陶然：最近中央召开城市工作会议，背景是我们城市有很多房地产问题、城市治理问题和人口流动问题都需要解决，许多问题是长期积累起来的老问题。这次会议提出，我们城市不要再像原来那样大规模外延扩张，而是需要提质增效，在存量土地上做文章。我认为这都是要解决过去的发展模式带来的巨大问题。

未来我们需要解决这些问题，比如土地财政。在过去十几年，从90年代中后期到2008年，我们将其称为土地财政时期，即地方政府大规模征地、低价放量供应工业用地。招商引资完成后，将带动本地工业区发展，这也将带动本地新城区的发展。政府在高价限量供应商住用地获得收益。

这是因为制造业只要逐步发展起来，尤其能形成出口，就会不断创造收入和外汇，在城市中就会带来较多能买得起房的人。例如，制造业老板和管理层、本地金融机构尤其是具有一定垄断地位的国有银行，上游的国企比如能源、原材料、电信交通行业部门员工，以及地方政府的公务员和事业单位人员的收入相对较高，他们可以购买房屋和推动服务消费。但在08年之前，这是需要制造业发展作为支撑。这四拨人会购买房屋和进行各种服务消费，地方政府则通过垄断限量供应商住用地，获得高额出让金之后，政府再偿还前面建造工业开发区和新城区的基础设施建设成本。在这种模式下，制造业、实体产业带动房地产业和服务业发展，至少从经济和财政角度来看还算是比较健康的。

吴晨：也就是说08年之前这种模式可以滚起来的，虽然是低价供应工业用地，但是带来的是制造业的发展。制造业的繁荣创造新的高收入阶层，新的高收入阶层又会成为相对较高的房价的推动力。是否这样的模式向前发展的最大问题是房价失控？

陶然：在08年之前和之后，我们的模式还有一个特点是可以不断积累外贸顺差。在这种情况下，中国政府为了对冲这些外汇就可以超发人民币，导致经济中的流动性会非常大。

但在08年之前，政府通过提高存款准备金率和利率，将这笔钱部分锁起来。但这笔钱还是部分流出来了，一部分流向股市，但更多的是流向在一线和强二线城市的楼市。例如北京北四环，02年和03年的房价是每平米4000-5000元，然而在此期间不断上涨，到08年时基本是2-3万元，翻了七八倍。

当时北京的老百姓就不断抱怨房价上涨过快，因此一线和二线城市已经出现楼市泡沫，政府开始进行各种楼市调控。

当时，由于利率和准备金率提高锁住了很多钱，整体经济的流动性还没那么泛滥，只有在沿海制造业发展较好的城市才会有较大规模的房地产市场。即使是东莞，作为世界制造业之都，2008年的房价也只有5000元左右，还算比较健康。2008年，地方政府的债务大概只有5-7万亿。但2008年金融危机一爆发，中央进行4万亿的经济刺激。这4万亿是三年之内的财政支出，而实际上是接近10万亿天量信贷，因为当年就放了九点几万亿的信贷，现在看来这9万多亿并不算什么，在当时的确是非常惊人的规模。

后续我们一共还进行了4轮刺激，每轮都涉及地方政府的大规模基建和房地产炒作，地方政府利用土地作为抵押，从金融系统借了更多资金，大规模建设新城区和开发区。

从东部到中部再到西部，从一线到二线再到三线，从住宅地产到商业地产、养老地产，包括墓地都全部炒了个遍。在这一时期，地方政府就从土地财政转向土地金融模式了。

吴晨：是否可以这样理解？我认为这个梳理非常重要。原先本来是一个良性发展，但在4万亿的刺激之后，这变成强大的路径依赖和各方效仿。也就是说，原本沿海地区采用这种模式还有发展空间，但这种模式迅速蔓延至内地二、三、四线城市，地方政府对土地财政的依赖越来越高，逐渐形成饮止渴的局面，但是短期内又难以止住，一直发展到房地产行业衰退的时候。是否从10年之后到疫情前基本是这样一种状态？

陶然：你总结得非常好。之所以出现国际金融危机，是因为美国房地产泡沫破裂，导致我们的出口增速减缓。

09年大规模政策刺激之后，我国中西部地区建立了大量开发区。比如，贵州的每个县都建立了开发区，目前很多开发区都是空的。沿海欠发达地区也有很多原来的县级和乡镇级的开发区和新城区都在大规模新建或扩建。当然，中西部地区的土地财政收入受房地产泡沫刺激大幅增加，带来短期繁荣。但是，它们更主要是通过土地金融大量举债，以土地作为抵押品向银行和影子银行大规模借贷。借了之后就去建工业开发区，新城区。2008年前后，中国生产商品已经充斥了国际市场，已经占满了一大半，国际市场就已经开始感受到压力了。现在再去建设更多的工业园区就非常让人深思了，这些官员究竟考虑什么？如果我是地方领导，我也可能想推动大规模建设，说得好听一点叫拉动本地经济增长，新城区可以卖房子，工业开发区招商引资，可以吸引沿海地区的产业来夯实本地产业基础。

怎么理解“政绩锦标赛”

吴晨：这也是你研究的另一个重要领域，就是是否存在一个地方官员积极推动发展背后的“政绩锦标赛”。许多城市和地区的领导者需要通过经济发展来体现自己的政绩。尽管经济发展模式可能相互类似，但并未真正意识到本地产业集群的发展方向。当然，也有做得好的地方，但许多地方只是同一个模式在不断复制。

陶然：你提出一个非常有趣的问题，即什么是政绩？什么样的地方领导要拼命做政绩？我认为，地方领导大部分都非常清楚，他们建设工业开发区能否真正带来有效的投资，这些投资是否最后可以取得合理的经济回报？大家都知道，很多时候区域之间的竞争是存量博弈和逐底竞争，而且很多产业大家都上后产能大概率是严重过剩的。各地通过提供越来越好的优惠条件来争抢企业，短期内是也许可以实现一定的增长，但这种可持续吗？ 尤其是在基础设施建设过程中， 到底未来可否把借的债还掉？当然，建设各种基础设施有助于吸引企业，但吸引不过来呢？ 也没问题，因为地方政府是向国有银行借的钱，中央不是鼓励新型城镇化、智慧城市、海绵城市，中部、 东北、西部各种崛起吗？在我借款推动城市和乡村基础设施建设之后，本地短期 GDP 增长和税收都有了。

第二个问题是近些年越来越突出。我想向大家说明一个数字，从2009年至今，我们累计的土地出让收入大约是78万亿元，这是一个非常高的数字。也就是相比于其他国家的地方政府，我国地方政府除了一般公共预算的各种税收之外，还有78万亿元额外的土地出让金收入，当然这笔收入并非纯收入，其中还包括征地成本等，但无论如何是一大笔钱，我们的地方政府不仅把这78万亿元，也就是其他国家地方政府难以想象的一大笔资金全部花光，还额外借了超过100万亿，总共花费一百七八十万亿。这笔钱用在哪了？很少一部分用来支付给被征地农民的补偿，一部分用于偿还利息。还有一部分是给地方政府公务人员和事业单位人员发放津贴，这些公职人员的基本工资较低，但收入并不低，大约2/3左右是津贴。要获得津贴，你需要为本地经济增长一起做贡献，例如征地和招商引资等方面。这笔钱的大部分，大约一百万亿被用来修建各类基础设施。

吴晨：目前中国的基础设施建设基本告一段落，大城市基本都建设了地铁，未来想建设可能会非常困难。在很短的时间内，北京和上海已经是全世界地铁网络最大的城市，我认为世界上没有哪个国家能建设得如此迅速。我们现在需要仔细审视一下，基础设施建设是否在大城市已经基本完成，在有些地方已经过度，应该叫停。

陶然：对于中国很多城市而言，他们根本不具备修建地铁的条件。比如前一段时间中央将许多城市的地铁建设叫停。你这个问题我稍后再回答，我先继续刚才的话题。

每类基础设施建设的浪潮，都与中央一定时期的战略相关。例如中央提新型城镇化，地方政府就大规模建设更多新城区，工业开发区。按照道理，新型城市化的主要任务应该是农民工市民化，农民工举家迁移到城里变成城市户口，但却变成大规模搞开发区和新城区建设。中央一提搞海绵城市，地方就大规模建设地下管网和其他设施。中央一提搞智慧城市，地方就大规模安装摄像头、以及各种智能探测设备。如果中央提出实现乡村振兴，地方就会努力在乡村修建各种美丽小镇。如果你要进行扶贫，那么我们也会大规模修路修桥。 其中有些基建是必要的，但有些基建太明显了，项目完成后根本没有未来现金流，无法偿还建设时的贷款。

吴晨：很多项目并没有明确事先验证或者做项目的可行性报告，更多是潮流。既然大家都在做，就是政治正确的事情。

陶然：中央政府对反腐非常认真。从2012年开始就在进行反腐，这些年反腐力度一直在加大，反腐一直在路上，这部分也与过去15年的建设狂潮，以及在狂潮过程中地方政府甚至部分利益集团借中央提倡的政策，大规模快上各种项目有关。虽然这些项目政治上正确，拉动短期经济增长有帮助。但最终导致不少地方政府严重负债，目前中央和地方发现自己都没有钱了，并且腐败太厉害，那么肯定要处理，结果就是今天的局面。

我认识或者接触过很多官员，他们都是非常能干的人，但在这种狂潮中，人性很难经得住考验。

激励体制需要发生巨大改变

吴晨：我认为 最重要 的是不要考验人性，人性是脆弱的。

我认为有三个大前提在引导政策转向。首先是外部格局，中国制造已经很过剩了，虽然国内招商引资仍然会继续进行，但是想要回到以前空前繁荣是不可能的。我认为这是第一件事情，原有的建工业园区的发展模式，在很多地方是难以为继的了。

第二点是财政已经到达一个节点，无法再依靠土地财政，金融体系的风险性越来越高，因为负债率变得特别高。

我一直在思考，20多年前经济学家提到中国财政就会讲如何建立更多硬性约束，防止地方预算软约束。目前有很多大干快上的情况，正是由于缺乏硬性约束，仍然是软性约束，因此很多时候可以超标处理事情。现在是否有机会加强一些相对硬性约束，让大家量入为出？

第三点是关于如何盘活存量资产的问题。这是一项精细的任务，需要政策上的突破，同时也需要官员摆正自己的位置。摆正位置意味着不去追求大和快，而是需要追求慢工出细活。我认为激励体制需要发生巨大改变。您对这三个问题有何看法？

陶然：我们已经到达这样一个时期，地方政府的显性和隐性总债务在100万亿以上，对于很多地方政府来说，还本，甚至光是付息都存在困难。不仅包括贵州遵义、湖南湘潭以及江苏镇江等知名地区，南方有4个地级市，大约有四五千亿的负债。

我的家乡是长沙下属的某县级市，据说大约有1700亿元的负债，它如何还得起？再来看广东和江苏，目前广东的GDP比江苏稍高，但是显性加隐性债务大约是5-6万亿元，江苏大概在11-12万亿元。导致差异的原因，是广东政府相对没有江苏那么强势，而江苏政府非常强势。征用农民的土地，如同推土机一样进行推进。虽然政府强势有时可以干得快，但是如果没有约束，就容易滥用。建设过于猛烈，导致的结果就是债务高企。有人与我争论这个问题时，说江苏借的钱把这个地方建起来了，建起来后债可能不见得要还，所以江苏比广东似乎还占了便宜，你不借白不借。当时也许一些地方官员就是这么考虑的，但是这件事情并没有那么简单。

吴晨：不借白不借有Moral hazard（道德风险）的感觉。

陶然：就是Moral hazard。很多人这样认为，问题在于前几任政府借的资金，现在中央政府不可能全部给你免掉。稍后我会讨论债务重组的事宜。到目前为止，你至少需要还清利息，这给借债很高的地方就施加了很大压力，让他们长时间无法喘息，除非最后有全国性债务重组，所以之前借的钱肯定白借。目前为止中央一直通过债务置换，降低成本，从未表示地方可以不用还或者少还。

我可以让你先把高息债务置换成为低息债务，减轻付息压力，但最终还是要还本付息。在债务特别高的地方，利息也许可以还了，但这个地方基本上进一步发展的空间就没有了，甚至公共服务和基本运行都会受到影响。所以前几任借钱绝对不是白借了，可以不用还的，这是第一个问题。

第二个问题是有些地方确实无法还款，即使将它们的资产全部出售，也偿还不了高额负债。这时，应该怎么办？实际上，中央、地方和银行都有责任，你当时为何把钱借给他？你没有计算过，借到这么多可以还掉吗？这时候就需要进行全国性债务重组，债务重组会带来阵痛，但长痛不如短痛。应该采取的措施，是中央、地方和银行各自认一部分账。当前其前提是地方政府尽量将资产出售偿还债务，剩余的资金只能用于保障基本运行和公共服务，不允许再进行新的建设。

陶然：这就是全国性债务重组和地方财政重整要同时推进，比如黑龙江的鹤岗的做法，我认为许多中西部或者三四线债务很沉重的城市都需要这样操作。

吴晨：这样操作的关键在于执行的刚性，其次地方政府是否有拉动经济的想法？

陶然：地方政府肯定有这个想法，继续借钱，继续搞建设，但中央绝对不能让你再做这件事情，你已经做太大了，而且也玩脱了，你让中央和银行都来为你买单，说到底是全国人民给你买单。

我认为中央应该早下决心进行全国性地方债务重组，一些地方该财政重整的事情也要推动重整。而现在的做法会导致很多地方政府宁愿长痛，也不愿短痛，这将使得更多的“道德风险”出现。去年我去了一个沿海发达地区的某计划单列市，下面的1个区，这个区相当于1个县，共有6个开发区，其中一个开发区在一个乡镇内，负债大约已经达到一两百亿。

我与他们沟通时，他们告诉我还有90多亿的建设准备要先进行。我询问他们原来的负债如何处理，他们表示原来的负债是原来领导欠的，现在我们还需要进行新的发展，还需要90多亿。

吴晨：原本欠款的是前任的债务，现任仍然需要发展。

陶然：目前他们还有新增的90多个亿希望借钱继续搞建设。我认为很多地方官员可能还会有这个想法，实际上已经完全不可能了。

吴晨：90多亿的边际效益有多少是需要打问号的。

陶然：如果不进行债务重组和财政重整，你就无法在我们的当前的困境下严格遵守财政纪律。

吴晨：在债务重组和财政重整背后，必须有财政纪律刚性约束。不具备未来发展潜力和资不抵债的地方，不能再将发展视为任何重点。只有在逐渐减轻债务包袱，达到一定程度后，才会考虑其他问题。

陶然：你的存量债务必须要先处理，因为你之前狂飙突进，所以需要让债务经过适当清理，经济才有可能重新恢复健康。

关于基础设施和其他方面，例如我们在中西部很多城市大量征地、建了不少工业开发区以及新城区，这时你需要处理，比如一些空的开发区和新城区，已经将土地征为国有并变成建设用地，实际上并没有开发利用，甚至农民仍然在那种地，就可以将这些土地直接转回为农地，将腾出的指标卖到发达地区需要用指标的地方，以便获得部分指标收入来部分偿还债务。

房地产商到底扮演什么角色

吴晨：上次已经提到了，我想再询问一个非常重要的问题。实际上，我们今天提到更多的是关注政府行为，但之前我做过几次节目，很多人都会为房地产商鸣冤，虽然他们有参与冒进的点，但是他们认为房地产商不是整个问题最主要的推手，也是某种意义上的受害者。我不知道你怎么看待这个问题，房地产商到底扮演什么角色？我认为未来房地产应该不会是指商业，住宅地产的开发可能不再是经济发展的引擎，但是这仍然是一个巨大体量的产业，未来会是什么样子？可以拯救吗？

陶然：让我们回到房地产企业，以碧桂园和恒大为例。它们2016-2018那轮棚改政策刺激下在三四线城市拿了很多住宅用土地，16年到18年那一轮，他们是否考虑过在一二线城市拿地？有，但他们当时根本拿不到。

当时很多别的企业拿地的价格更高。另外，一些一二线城市拆迁很麻烦，如果没有好的机制，那么也腾不出地来让开发商拿，但当时三、四线城市可是敞开供应。

那么碧桂园和恒大就在这些地方拼命拿地，配上高资金杠杆。这样的一个模式下，房地产绝对成为了一个畸形行业，房地产商要大规模借钱拍地，拍完地后再借房开贷。开发贷是用土地作为抵押。在那段时期，资金管理不严时，开发商把各种来源的资金到处转移去拍地。比如通过过桥融资，向自己内部人融资，银行开发贷融资，拿了地赶快开发建设，卖房子再去还款。这种高周转模式在房地产狂潮上涨时还可以玩，后期一旦楼市刹车，销售停滞就会出现大问题。

回答你刚才的问题，恒大、碧桂园在三四线城市能够获得土地，他们希望快速借款、建设、销售，在过去多次房地产调控收紧再放松后都能玩得转。但这次就搞不定了。要说责任，这些房地产商可能对三四线城市的发展前景确实有误判，而且过去这么玩似乎很成功，上次我们也讨论过行为经济学，如果大家对房价上涨都有预期，即使三四线城市也存在看涨心态，那么大家就拼命拿地，下了大赌注。

当时国家为了推动三四线棚改，提出三四线城市也要发展，要实现均衡的就地城镇化。中央也有有政策层面的导向，一些企业一二线拿不到地，三四线可以拿到地，当然会加速拿地、建设、销售。

这个模式确实曾经取得了很大成功，但这次玩不转了，既有政策的因素，也有他们对过去成功模式可以复制的误判。

吴晨：让他们有些盲目。

陶然：他们产生了过去可以成功，现在也能成功的误判，这肯定与他们的行为、思维模式和路径依赖有关，但政府放水刺激楼市的政策也有责任。

这里不妨讨论一下万科，在房地产形势非常好的时候，房地产价格不断上涨，大家都认为必须涨。万科就会想去借很多便宜的钱，因为万科信用好，所以可以借信用债，成本只有2%上下。一般房地产商借不到这么便宜的信用债，他除了需要自己有一份自有资金拍地以外，还可以从信托等影子银行借高息钱拍地，拍完地后再会用土地作为抵押，借所谓的开发贷。很多民营企业，包括国有企业，没有万科那么便宜的信用债可以借钱，所以拿了更贵的开发贷，而万科为了降低成本，没有拿太多开发贷，因为开发贷比较贵，所以他拿信用债。房地产市场好的时候，信用债可以便宜借到，无论是外币还是本币信用债，但一旦市场出现问题，急速下行，那么信用债市场就会崩掉，资金马上断档。这时候如果你之前没有借开发贷，你的资金链就会出问题，而那些之前借不到便宜信用债借了开发贷的企业，虽然房地产市场销售也不好，但是银行也不得不把钱继续借给他，因为不续贷相当于直接形成坏账，这就把银行绑定了，这些企业此时还能活下来。因此，我们看到万科现在面临这个局面，恰恰是因为过去太成功，而市场一旦激烈下行，万科这样优质的企业反而可能先倒下来，这是有其特定的路径依赖。

实际上，万科在2018年和19年之后已经变得非常谨慎，拿地并不多，但即使如此，只要市场激烈下行，信用债市场就会崩掉，它又没有开发贷，反而会比一些没有它那么成功的企业，面临更大的资金链断裂问题。

吴晨：我们如何看待未来中国的城镇化？我们开场时提到这是中央城市会议，试图为整个行业的大发展方向和中国城镇化发展方向做基调。

许多学者认为，我们最终需要关注人流和产业机会所在地。沿海超大特大和中部重要城市仍然有机会，而大部分三四线城市可能就会差一些，年轻人也仍然要奔着机会多的地方去。

想听听你对政策的解读。未来大家的目标是专注于发展大都市圈和沿海地区，让人口流出地，在某种意义上，执行债务重组和强化纪律的程序。人口流出地反而更多地依赖你提出的“三支箭”发挥作用。

陶然：我们通常讨论分一二线、三四线也并不完全准确，三四线包括许多沿海城市，例如东莞、佛山、温州等。比如福建泉州有许多全球竞争力的产业。

吴晨：我肯定是讲内地边远的三四线城市。

陶然：内地，包括沿海的一些三四线，甚至二线城市的房子严重过剩。例如湖南长沙房价一直没有涨起来。

长沙情况有点意思，长沙房价没有上涨的原因是当地的一些特殊情况。例如，长沙在一段时间内大规模建设之后借了很多债务，需要尽快出让商住用地还债，导致土地供应过剩。另外，一段时期长沙允许单位自己给员工集资建房子，也带来供应过剩，房屋建设过多”，一直涨不起来”。所以看城市发展，主要关注产业和人口流入情况，以及住房的存量，这就不仅是简单区分一二线和三四线城市可以概括的，这是第一点。

第二点，我们最近这些年发现一个现象，就是我国的超大特大城市不仅虹吸了人口，还把城市群里的周边三线、三四线的一些产业也虹吸过去了。因为中国现有土地财政模式是用商住用地的出让金利润补贴制造业用地招商引资，例如上海郊区的工业用地跟昆山的用地价格差不多，但是房价却差不少。所以按道理上海制造业的用地比昆山要贵，可是这么补贴就没有更贵，甚至还能更便宜。

正常的城市群发展是一线城市应该服务业为主，金融、保险、房地产等服务业和为制造业服务的生产性服务业。生产制造业本来应该到城市群附近的中小城市中发展，但中国这种土地财政模式，反而会加剧如下一个现象，就是湖南长沙、湖北武汉、安徽合肥虹吸中小城市产业，“一鲸起，万物落”。这与地方政府的土地招商引资定价策略有关，低价供应工业用地、高价供应商住用地，用商住用地出让金补贴工业用地。未来当然需要进行土地制度改革，治理工业用地低地价，过度补贴和逐底竞争、过度内卷问题，这当然是一个长期问题。在这个模式下，人口和产业的集聚也可能未必全部是好事，但是这个趋势暂时无法改变。

现在看看，过去许多过度建设的人口和产业流出的城市需要进行债务重组和财务重整。这些城市居民每家可能有多套住房。即使少数外来打工的人在那里，无论是购房还是租房，都不是问题。这个地方也无法提供太多就业，真正可以提供就业的是产业集聚和人口流入的主要城市，但目前情况下这些城市的集合式住宅也出现了销售困难，未售存量很大的情况。

吴晨：什么是集合式住宅吗？

陶然：集合住宅是指高层公寓楼，就是我们所说的商品房。相对于低密度的独立住宅，我国集合式的商品房，所谓的高层商品房已经出现了过剩。

吴晨：我认为在这边暂停一下，可能存在两个小问题。第一个问题是否可以这样理解，我有深刻的体会，例如我开车从上海到苏州，明显能感受到城市到工业地带到农村，再到工业地带，再到城市，100公里的过程。这个过程中，有明显的大量土地并未被很好地使用，苏州房价虽然比上海低很多，但是并非便宜的地方。虽然有大量土地可以用于建造房屋，但是它们主要用于制造工厂和其他用地。在形成大都市圈时，我们是否可以将这些都市连接起来？因为城市与城市之间已经高度融合，这是否意味着未来有新的发展思路？

陶然：让我以深圳为例来回答这个问题，深圳大约有1997平方公里土地，其中生态控制线（主要是丘陵山地及其与平地的过渡地带）占一半，高达985平方公里，其中国家划定的生态保护红线面积只有563平方公里，可适度开发土地面积高达422平方公里（63万亩）。另外1012平方公里已开发土地内还有许多低效的工业园和闲置低效用地。因此，还有422平方公里的生态控制线之内，生态红线之外的土地可以适度开发，虽然目前我们还没有开发，但是我认为未来这些土地可以开发。

另外，在1012平方公里已开发土地中有大量低效工业用地。我们的工业用地出让模式通常为50年，而制造业工厂的平均存活年限为10年或者15年。有些工厂关闭后，将土地转给别人，还有许多人拿着地守株待兔，等政府调规成住宅用地，他们再以高价出让。

但是政府显然不会轻易让他们这样做，因此结果是大量土地闲置。你刚才提到的上海到苏州之间还有很多农地。很多工业园区现在用地也非常低效，这些土地完全可以更高效地利用起来。

吴晨：从另一个角度，你可以先讨论工业用地的问题，是否需要重新审视中国土地开发模式？在过去20年，中国已经制造了许多个香港。全世界大概只有中国有大量高层住宅，高层住宅成为唯一可供居住的模式。虽然大城市中有低密度住宅，但是仍然是多层住宅。但人口密度很高的日本大都市，一户建仍然占很大比例。背后的原因，稍后你可以展开讨论。

陶然：中国在住宅用地上学习香港，在工业用地上学新加坡。从苏州的工业园开始在全国范围内大规模泛滥。

新加坡的工业园区是也是早期低价征用土地，然后提供各种优惠服务和基础设施补贴以吸引外资。我们比新加坡做得更猛，因为我们从农民那里取得的土地更便宜，规模更大，所以我们把香港垄断限量供应商住用地、新加坡低价放量供应工业用地这两个土地制度的缺点全部学到了，并在中国极致地将它们合在一起，形成了全国上万个工业开发区和无数个新城区。即使在县里，住宅都是十几层、二十几层的高密度的住宅。

我们的住宅拥有70年的产权，如果二三十年不进行维护，那么不少房子可能会出现较大的维护维修问题。中国的集合式住宅我们不称之为鸽子笼，因为它不像香港那么小，但它仍是一个笼子。有一本书《城市的胜利》认为这种模式非常节能，但节能有多种方法，这样高密度居住的代价是影响人们的健康，影响孩子的心理状态。

日本一户建造的原因一个是土地私有制，一户建造的面积很小，并且存在地震多发的情况。

目前日本也在进行城市更新改造，他们一户建，建造一两层，占用一两分地，实际上并未达到土地整合利用的最佳效果。我推荐大家阅读一篇名为《人人住得起的东京》的文章，日本，尤其是东京在这方面做了改善。目前的建筑技术可以盖到多层或者高层，反而比一两层的一户建更安全，完全不受地震影响。

这种情况下拆掉一些一户建，反而对土地实现最高最佳利用有好处。日本是一个极端，并不见得我们完全效仿，何况他们也在进行政策改革，他们在城市更新上做了很多创新性的东西，而中国是另一个极端，我们极端到大家都住在高层住宅的“盒子”里面。

如何盘活城市中过去的低效闲置工业用地

吴晨：你有三个建议，针对不同的问题。第一个是关于城中村的问题，暂时不讨论。第二个非常重要的是如何盘活城市中过去的低效闲置工业用地。这是一个非常重要的问题，许多城市都有这个问题。

第三个建议是关于如何让更多新的住宅形态出现，这需要政策突破。您先讲讲第二个建议吧。

陶然：我们的城市中有大量的低效用地，其中主要是工业用地。还有一些是商业用地，稍后我会详细讲解。

工业用地五十年产权，实际上使用了十几年，持地者待价而沽。农民工可能居住在集体宿舍或者地下室，在广州或深圳就住在城中村里。这些地方给他们提供了一个居住的地方，尤其是广东的城中村，深圳和广州城中村大部分房子建设质量并不太差，就是楼间距太小，有接吻楼和握手楼的说法，而且公共服务不到位。

我认为目前在深圳这类城市工作的农民工，一对夫妇每月工资加起来在八九千元到一万元之间。但他们只愿意每月支付800元居住在城中村，是因为他们认为自己没有在这里长久居住的预期，并且需要储蓄来养老。

第二，他们预期自己的孩子，很多是留守儿童，未来不会有机会在这里发展，所以也不愿意多支付房租。但如果我们为他们创造条件，例如深圳城中村附近有很多低效工业用地，有些是集体所有，也有国有的，现在政府要将这些土地改为住宅用地，并且要给业主赔偿很多钱，这要是做起来会非常困难。

我建议有一种折中方法，例如政府出台一个政策，假定你有100亩低效工业土地。你拿60%甚至到65%，最高到70%，直接无偿交给政府。假定100亩给政府60亩，其中30亩用于铺设基础设施，建设公立学校，以便接受外来民工子女，建一些绿地，通常居住区大概用30%的土地做这些就够了。另外30%-40%的土地政府就可以出售，尽量按照最高价值卖。卖地所得基本上可以覆盖学校、道路和绿地的修建成本。总之这个政策下，政府不用额外出钱，只需要把基础设施和公共服务做好，硬件做好。剩下的40亩地，政府就给业主一个条件，业主可以不用额外缴纳地价，政府直接给你改成住宅用地，我允许在这40亩地上盖租赁住房，一平米建设成本3000元即可完成。盖好之后，在头20年内出租，主要针对农民工和新就业大学生。

吴晨：你估计租金是多少？

陶然：租金在每个地方都非常不同。计算20年的租金，每平米3000元的建安成本，60平米2室1厅的房子，假定租金是2000-2500元，通常在租金上再收一个管理费10%，租金所得税再收个10%。20年的内部收益率也会超过10%，20年之内可以收回成本，还能赚不少。

吴晨：已经赚钱了。

陶然：20年后你可以补交一部分出让金，政府直接发红本允许你出售，这样的投资赚取的钱更多。平均来看，有不少位置好的一线城市，例如深圳南山区和福田区都有这样的低效用地，如果给这样的政策，建设前20年出租，后50年补缴出让金后出售的投资收益就会更高。我们完全通过这种方法迅速利用人口流入地主要城市中存在的大量低效和闲置工业用地，为那些本身无法购买房子或者不打算购买房子的大学生和农民工提供可支付的体面租赁住房。

我刚才提到这里面收取10%的租金所得税，专门雇佣大学生在旁边的公立学校里面教书，用于解决外来人口子女教育、就业和留守儿童的问题。

这个房子建成后，留守妻子和丈夫一起到城里工作，虽然因为城市劳动力增加，人工涨薪速度会放缓，但是两个人一起工作的收入会增加。关键是他们对未来充满期望，一家人能够在一起生活，孩子未来在城市有长久预期。我认为这非常重要，最终外来人口在这个城市有根基了，就会愿意出更多的钱去租赁这样的好房子住。

通过土地改革推进户籍改革，我认为这是我们早就应该做的事情。

目前中国大约有2.8亿农民工，他们中间有些住房的问题已经解决。但在人口流入地主要城市里面可能还有2亿左右的住房需要进一步改善。据说最近几年经济下滑有1000-1500万农民工返乡。如果我们尽早能够推动这些改革，那么城市的整个发展模式、消费水平以及农民工未来的期望就会更好。更不要说留守儿童、留守妻子现象带来的家庭破碎和孩子教育问题就都不会出现。亡羊补牢，犹未为晚，如果你用闲置土地资源，建房子让他们先租，20年后可以买得起。

吴晨：我需要反过来询问，这个问题可能比较尖锐。你现在给的方案是在政府财政困难时如何盘活原先规划中的浪费土地。这时候这个土地位置非常好，是大城市内的，能够卖出一定价值。

你刚才提到的是希望一石三鸟，一方面盘活土地，另一方面政府不需要真正投入资金和真金白银。

第三点是廉租房存在大量需求。从另一个角度来看，根据建安成本和土地征收成本，建设廉租房实际上是非常便宜的，但为何一直没有实施？

为什么现在只能依靠这种方式才能实现？如果这种方式有效果，政府就需要在某些方面作为，尤其是大量农民工流入的地方，可能需要在其他地方做一些事情。

陶然：目前我们在很多城市推出公租房或者保障性租赁住房，但其中针对农民工的其实非常少，主要是针对人才房或者具有大学学历以上的人才公寓。我认为有很多城市其实希望农民工在年轻时为城市建设做出贡献，但老了就不要成为城市的拖累。

但这样对城市发展本身是不利的，尤其是中国人口在减少，人口非常宝贵。很多农村留守妻子原本可以在城市里一直工作，回家是为了照顾留守的孩子。我认为这是我们在城市化过程中不应该付出的代价。日本、韩国、中国台湾等在高速发展的时期都没有出现这样的问题，这是中国户籍和土地制度带来的问题，未来一定需要调整。

目前很多地方政府也没有资金建设更多的保障性住房了，我的意思是地方政府也不需要再花钱建设更多了，只需要放开对城市低效土地再开发利用的限制，让民间资金涌流进来，让一部分愿意投资的人为无法租住小区房子的外来人口建设市场化定价的租赁住房。政府甚至还可以从这里收税，让随迁子女能够在城市里入学、升学，最终让农村外迁人口成为城里人。我认为这一点非常重要，实际上也正是我国既有城市化过程中最大的问题，一直未得到真正解决。很多地方的户籍改革其实是有问题的。

吴晨：只要有工作，交税就应该有机会成为城市居民，我认为在这里有更多的支持。

陶然：作为国家公民，即使是流浪汉，城市里也应该给予他们一定的支持。一个社会好不好，关键要看这个社会对穷人的态度怎样。

新一线城市的城中村和旧城改造的方案

吴晨：根据城中村的方案，你还有针对新一线城市的城中村和旧城改造的方案，我认为可以分享一下您的第一只箭。

陶然：第一支箭指的是我们现在的一线和强二线城市。由于过去的房地产调控和建设，积累了不少未售的商品房。这些未售的房子有的已经盖好，有的只盖了一半，还有的拿了地没有盖，因此数量非常大。然而，在房价下跌时，无人再敢购买。例如，一对青年人结婚，父母也准备好了给部分钱付首付，但因为不知道是否见底，所以不敢购买，就会形成向下的楼市螺旋，此时可能需要一个力量让这个向下的螺旋被终止。目前房价已经跌了30%-40%，但仍然相对较高。因此那些刚毕业的大学生和农民工仍然买不起。那么应该怎么办？

我们一二线城市的核心位置有很多八九十年代建设的老旧小区，还有晚一些建的城中村。北京上海核心位置的城中村不多，但也有一些城边村拆除重建经济上可行，但北上广深、杭州、南京、成都等城市的核心区有大量老旧小区，广州深圳很多是在核心位置的城中村加上老旧小区。城中村改造和老旧小区的改造，原来的做法是我给你一个原地或者就近盖一个安置房，基本上是等面积的。

对城中村、广州基本上认定每户280平米属于法内面积，可以等面积赔偿安置房，但安置房5年后才能补缴土地出让金，发红本后可以上市买卖。像原来我国经济适用房的政策那样。深圳则认定每户480平米属于法内面积，直接赔的是一户480平米的商品房，我直接给你红本。以深圳为例，比如480平米可以是4套120平米的房子，村民可以在原村里面拿一套安置房，另外三套如果你愿意政府可以发给你等值的房票。你可以在城市任何地方选择未售商品房去买，因为被拆迁业主可能想分散一下自己的房产地段配置。那么房票给了他这个机会，他愿意拿房票就去拿房票。

但如果他表示不想要房票，想要现金，而政府为了消化未售商品房库存不好给他现金。因此如果给他现金，那么消耗未售商品房库存的目标就无法达到。那怎么办呢？也很简单，我允许你进行房票不受限制的买卖。比如我是一个长沙人，我的女儿目前在深圳工作，我有一些资金，想要购买一套稍微便宜的房子给女儿，某个被拆迁村民有一张房票并且愿意要现金，可以打9折卖给我，那结果就是我9折价格购买了这套房子，而他拿到了现金，皆大欢喜。

他愿意拿现金，可能有各种考虑，例如一家父亲想要房子，而子女想要现金拿来创业。所以允许买卖房票是个好政策。老旧小区改造也是如此，有部分人愿意用房票。例如原来老小区位置很好，大部分老小区的业主可能想在原地，因为环境熟悉，社会网络也在这里，但是有些家庭原本60平米老小区的房子，现在家里有孩子长大了，准备要结婚，想换一个位置远一点，但面积更大的比如90平米的房子，那么我就会偏向接受这个房票补偿。我的孩子将要娶个媳妇，我原来两室一厅，现在想换成三室一厅，这样就可以在一起住。只要有一部分被拆迁业主愿意拿这个房票，就有助于消耗存量未售商品房。还有很多老小区的业主已经在外面买了商品房，他的房子现在出租着，他也不想再要房子了，只要房票允许买卖，你给他房票他是愿意的，我们的政策就是想把这些愿意以房票做拆迁补偿业主的积极性调动起来，这是一种稳定楼市的最好方法。

吴晨：我认为你上次也提到了容积率等各个方面的激励。房票是一个非常重要的方面，它解决了城市中大量没有交易的房子可以被盘活的问题。

第二个又给被拆迁的人提供选择，这样他们成为钉子户的可能性会更小，他们可能更愿意参与改造。因为整个老旧小区的发展不同于以前，所有人都同意才有可能向前推动，我认为这非常有趣。

第三个是建立在政府之上，资源并不像以前那样充裕，有房票可以最终盘活其他资源。

陶然：通常操作从国开行、农发行甚至是商业银行借款给地方政府或平台公司，后者利用这个专项借款给参与改造的城市老旧小区和城中村居民发放房票，让他们消耗市场上未售存量商品房。在一二十个一线和强二线城市推动这个政策，只要信号一发出来，基本上这个城市的房价就见底了。不仅房票本身会消化部分存量商品房，而且那些原本准备买房、但不知道楼市是否触底而不敢买的人也会开始买房，很多开发商也会被救活，只要能够救活他们就会有钱未来依据市场情况继续拿地。

实际上，这些城中村、老旧小区拆除后腾出的部分土地，只要位置好，这些开发商也会愿意再次购买，这形成了一个良性循环。关键在于这个机制短期内抑制房价进一步下跌和房地产泡沫破裂，而在中长期还能保证房价不会涨，因为拆迁后未来土地会逐步供应出来，增加住房供给，甚至房价还会缓慢下降，楼市实现了软着陆，救了开发商，缓解了金融风险，实现了“房住不炒”，被拆迁的老百姓会拍手叫好。因为你给我换了新房子，资产增值了，而有的业主还可以拿到现金。这种方法通过一个内在“短期稳定市场、中长期确保房价不上涨”的逻辑帮助我们实现软着陆，并且还可以因为建设拉动经济的增长。

吴晨：我认为后面的一半非常重要，不可能再依靠房价无限制涨，来拉动大家过度消费。房子不断改善的需求大量存在，这个市场有活力。

陶然：关于农民工和大学生，前面谈到将一些低效闲置工业用地改为租赁住房用地后，原本居住在城中村的一部分人会迁移出来。原来珠三角的城中村拆除重建难度很大，尤其是所谓法外面积如何赔偿相持不下，一旦有些租户可以搬出来到新建的租赁住房，城中村租金就会下降。那时候拆迁，村民的要价会降低，反而有助于遏制钉子户，最终有助于城中村的改造。

老旧小区和城中村的改造用房票安置，目的是改善他们的住房条件，让被拆迁业主住上好房子。中央提出要建设好房子，前面的措施可以帮低收入农民工群体，城市核心区域老旧小区和城中村业主盖好房子。最后我们还提到中高收入阶层也要有好房子。

中高收入阶层也要有好房子

吴晨：中高收入阶层的好房子是第三支箭，能和我们分享一下吗？

陶然：我们社会中有相当数量的中高收入群体，要么在城市里有很多公寓，他不会再投资了。要么已经买了豪宅，豪宅价值几千万上亿，极富的人才可以购买。但中国的情况是，目前家庭储蓄大约有150多万亿，虽然我们不完全清楚分布情况，但是我估计大约几百万到1000万户已经拥有独立住宅或者平层。

虽然我所说的数字可能不准确，但是仍然有总数不少的家庭仍然有钱，愿意花费两三百万或者三四百万买半亩地在自己城市的国有土地上建造安居型独立住宅，这是非常有潜力的一个方向。然而我们现在的房地产开发模式无法满足他们住好房子的需求。

那么如何满足他们的需求？首先中国绝对不缺少土地，即使在沿海地区，例如深圳。已经开发的1000平方公里用地中也有大量低效用地。深圳还有接近1000平方公里的生态控制线以内的土地。其中300多平方公里在生态控制线之内，但在严禁开发的生态红线之外，生态红线之内不能开发，但红线之外，控制线之内还有三四百平方公里土地，相当于大约68万亩，非常多。上海、广州更是如此，可以再开发和适度开发的土地资源是非常多的。

比如上海，利用这些土地建设了许多郊野公园，适度建设郊野公园是可以的，但也要增加一些住宅供应。

吴晨：上海最明显的是内环、中环和外环之间有许多农地。

陶然：我刚才提到的生态控制线之内，红线之外的土地大都可能不是农地，而是林地或者灌木丛地。这些土地早就被征收了，是国有土地，而使用农地则更麻烦一些，其中有不少已经划定为基本农田。未来这些基本农田也可以通过全域土地空间整治进行位置调整。需要明确的是，并非只有耕地、林地才能保护生态。如果你将之用于适度建设住宅用地，只要打理得好，就能保护生态，同时降低房价。

我刚才提到，东京的绿地从原来占城市面积的20%多下调到只有9%，但生态环境很好，但是把房价问题理顺了，即使生态环境差一点点，房价下降那么多也值得权衡，何况这种调整对生态环境基本上没有影响，甚至有人居住和管理，环境还可以变得更好，我们问题在于能否占用部分生态控制线之内，红线之外的土地适度利用，或者占用城郊的部分耕地来建设低密度住宅，当然是可以的。在我国广大农村，大概有四到五千万亩的空心宅基地，低效闲置原乡镇企业用地和各种空心小学。本世纪初我国在很多农村地区每个村都建了村小，后面因为人口外迁，计划生育政策等影响很多村小就变成养鸡场、养猪场，现在荒在那里了，完全可以将其复垦成耕地，在农村复垦4亩耕地，然后城郊占用1亩，这总可以吧？

目前政府不允许城市人到农村购买土地建房，但一些人还在私下买地，往往购买的是空心宅基地、空心小学和原乡镇企业用地，这些地段非常分散。就算放开此类买卖，去的人也不会多，因为位置偏远，基础设施和公共服务都不到位，所以我们需要、也完全可以通过指标空间腾挪，在城市郊区城乡结合部利用“城乡建设用地增加挂钩”政策，通过指标腾挪将城郊部分农地转为非农国有土地。此时占用部分城郊耕地也没有关系，比如每年占用100万亩城郊耕地，以每半亩平均价格50万的方式出售给中高收入家庭建设安居型独立住宅，100万土地出让收入里我要给被征地农民每亩地20万征地补偿，解决其社保问题，盖好房子后还可以给他们创造就业机会，对被征地农民非常有利。

另外，复垦农村4亩耕地的费用最多为10万元，实际上往往不需要这么多，一般4-5万元就够了。因此成本为20万元的征地费用加上10万元的4亩土地复垦费用，结果是农村可以净增3亩耕地，总共30万元，就可以获得一亩城郊的国有建设用地。最少可以卖每亩100万元，政府会有每亩70万元的出让金净收入，中央甚至可以分一半走也没问题。

然后就可以允许中高收入群体在半亩地上面建造一个400平米的房子，半亩地400平方米住宅，两层建筑前面还可以有小院。即使是4000元每平方的建设费用加装修成本，你相当于花费160万建设费用，加上50万土地的费用，总共210万就建造一栋安居型独立住宅。如果采取这个措施，很多中产阶级会立即购买。

以上措施，一举解决农村耕地复垦粮食安全问题，解决城郊失地农民社保、就业问题，更不要说消耗大量家居、建材、家电行业就业，还可以养活大批中小建筑商和设计师。我测算每年200万套，连续5年，每年可以拉动增长3.7个百分点。刚才算的数字其实还比较保守，因为一栋安居型独立住宅通常不会只花210万元，完全可能更多。

吴晨：他有新的设计和想法，你也会给城市增加多样性，现在大家有时候感觉城市太单一了。

陶然：我前天看到一个微信视频，有一个建筑人谈到中国房子质量为何如此差，尤其是集合式商品房，因为房子是别人为你建造的。如果你自己建造，中国就能建造出全世界最好的房子。

我国是一个社会主义国家，国家里大部分中低收入群体，但也有少部分中高收入人群，我们也需要给政策改善他们的住房条件，将其称为安居性独立住宅。我们不建造豪华和庄园别墅，我认为这完全可以限制住。

我觉得现在政府很担心的一个问题，是允许地方直接把土地对个人家庭进行拍卖，后面这些人自己盖的时候可能会失控。如果你真正盖的时候我再去管理，恐怕就会很麻烦了。

这里面占用耕地问题本身并非一个大问题，前面说到可能占用生态控制线之内、红线之外的林地或山前缓坡灌木丛地，只要开发密度较低，不会破坏、还会改善生态。

因此，建设安居型独立住宅时占用耕地并不是问题，当前还可以在农村按照4:1的比例复垦建设用地。这里主要的问题，是政府可能担心拍卖给个人建房时失控。

为了解决这个问题，我这里提出一种继续由开发商拿地并进行有效控制的开发模式，这个模式下开发商不允许自己借钱拍地，开发商变成了一个定制化独立住宅建设的服务商。

例如，假定某个市里的自然资源局直接划出一块30亩的国有土地，允许你们盖60栋安居型独立住宅。开发商就可以现在去找30个家庭，他们完全可以自由组合。比如，我和你吴晨关系很好，我们可能组合挑这两块地，挨着做邻居。我们会向开发商报告，先挑好这个地块，然后告诉他底价和顶价是多少，要他们拍下来。

开发商可能筹集到最低3000万元，最高5000万元的资金。A开发商带着这个方案参与拍卖。拍卖完成之前，开发商不需要付费，我们这些业主会在这里先给他们交一个定金。A开发商拍卖成功之后，我们再全面缴纳地价，然后进行建设。开发商这时则需要负责建设符合政府规范的房屋。此时，开发商拿地已经不再具备金融属性，而是成为服务商。而我们这些业主是自由组合的团体。

此时，政府也不会直接对接个别业主，而是让开发商和他们沟通，这样政府管理的成本会较低。

拿到地后各家盖房屋，就可以是定制化的，开发商提供各种设计和建设服务。可能其中的建筑商、设计师都是我们与开发商共同挑选，甚至业主可以亲自上场参与设计和建设，因为是我自己出资。但这个过程中开发商需要把关不能突破，政府规定如果我们能够实现这一点，那么目前的高杠杆的房地产开发模式将出现重大变化，不会再出现恒大、碧桂园、万科等企业资金链的问题。因为我们这些业主原本是有资金才去盖房子，购买土地使用权的钱和建房的钱都是备好的。

即使我现在资金还不够，只要我有足够好的收入，我就可以贷款，房地产开发的资金就不会出现问题，在这种模式下，现有开发模式容易引发的金融风险就不会出现。我认为这个新房地产开发模式就可以让政府放心，同时又能使得收入较高的人把钱花出来，而不是转移资产，移民国外。让中高收入群体盖好房子，其实是通过市场机制把他们的钱散到社会上，那些搞建筑、设计、钢材水泥、家政、物业的人就都有收入了。这样的模式还有助于推进农村土地整治。

吴晨：对，这样可以盘活农村低效用地。

需要一定的政策突破和学术界的扎实研究

陶然：但是，我们确实还需要进行更扎实的研究工作，包括与政府部门合作研究。客观来讲，我刚才提到的三招都需要政府进行观念思路上的调整，需要政策制定上的一定突破，学术界也要跟上，进行更扎实的研究。

有人曾跟我讲，中国现在城市的房子太多了，已经很多房子卖不出去了。如果按照你的说法，再增加一些住房，是否会导致现有存量住房价值下跌，或者更卖不出去？

我刚才跟大家讲了嘛，通过房票安置推动城市更新就是为了消耗现在库存。

至于农民工和高收入群体，前者原来也买不起商品房，后者本来也不准备再购买更多商品房，所以影响不会太大。那是否存在其他负面影响？当然会有，安居型住宅出现后，高档商品房和现有豪宅的价格可能会有所下降，但我们原来不就是希望房价不要泡沫化，希望不要炒作房价吗？上述措施就是实现房住不炒的最好政策组合。

吴晨：我认为你的建议非常重要，有三个思路。第一个思路是我们目前其实对住房有很多需求，尚未被满足。农民工和大学生一定有需求，这个市场尚未被满足，如何创造能满足他们需求的条件非常重要。

陶然：确实如此。

吴晨：中高收入人群有改善性需求，他们不希望居住公寓房，而是有住独立房或者联排房的需求。但由于市场价格过高，这两类群体都无法达成目标。我认为这两类需求都非常庞大，如何满足这些庞大的需求是你在考虑的第一件事。

第二件事是既有城市开发模式发生巨大变化，土地不再是政府主要的钱袋子，政府需要思考，如何将低效闲置的土地腾挪出来加以有效利用，使其在勒紧裤带的情况下还能不断提供公共服务。所以，在您给出的建议中，虽然本质上不需要政府直接付费，但是通过这样的腾挪和转换会带来更多置换的机会。

第三点也非常重要，地方政府需要吸引社会资金进入。社会资金不是传统的开发商模式，而是更多的资金愿意加入，这些资金不需要很多，更多的是为了解决前面的问题。

陶然：对，自建安居型独立住宅以及建设更多市场化定价租赁住房。

吴晨：这三类需求都是存在的，谁也不希望中国城市千篇一律，只有单一的高层住宅。我们都希望城市多样化而且更有趣。

第二，你也希望大学生和到城市务工的农村人口在城市中有归属感，这个前提是他们能够享有体面且可支付的住房，这是最基本的要求。

第三，你希望尽量缩减房地产的金融属性，避免由于房地产的波动导致为房地产服务的大量人员流失。

我觉得人民对住房条件其实有不断改善的需求，而且你希望未来不是简单的每个人都有房子住，而是不断有更新改善的需求。更新改善会让房地产整个产业链，无论是水泥钢筋还是家居家电，持续不断地产生需求。我认为这几点相互关联，恰恰描述了我们现在城镇化到了一个大转折的点。这是我的理解。

陶然：说得非常对，我国既有的土地制度和财政运行模式带来了一系列扭曲。我们现在就是需要找到这些扭曲的根源并将其调整过来，这样就能通过低效土地再开发提高土地利用效率，创造土地增值和经济增长的新空间。

我还需要补充一点，您刚才提到土地财政。我之前也提到土地财政本身未必是坏东西，但是一旦发展成当前我国如此庞大的土地金融模式，地方政府、房地产商和老百姓都大量借债，那风险就很大了。另外，传统土地财政和土地金融模式下，地方政府利用这部分资金主要推动城市外延扩张，最终还导致寻租和巨额地方债务问题，将使得许多城市在未来很长一段时间内陷入困境。

此外，我刚才提到的政策组合，主要适用于人口、产业集聚的城市，很多城市以后真的要收缩，我们仍然需要在人口产业流入地主要城市推动发展，并且仍然需要利用土地财政工具，从土地里面生钱。你刚才的讲述恰好提醒我，比如说我们刚才说推动安居型独立住宅建设，肯定可以为地方财政创造较高出让金收入。

第二，我设想的是我们在上述改革过程中正好可以引入物业税，原来我们住宅小区开发都是开发商盖的，开发商盖完之后往往自己安排一个物业，收取物业费。

这些物业公司做了什么事呢？就是集中垃圾清运、小区安保和绿化工作。新体制下，政府部门完全可以说，你们现在不再需要支付物业费了，你们给政府支付物业税就行，我可以用更加优惠的价格给你提供同样或更好的服务，因为政府提供这些服务具有规模经济。政府完全可以把保安、垃圾清运、小区绿化和维护工作面向社会直接招标。我可以招募民营企业和社会人员从事这些工作，而且让服务比原来便宜一些，同时保证服务质量，你就给政府交物业税。原来物业公司的人也可以到我这里重新应聘。

很多小区，很多业主委员会没有起实际作用，物业公司一旦拿到小区物业经营权，你想赶也赶不走。因此，物业税不是不可以收，但得把物业费取消掉，由政府来通过竞争性招标的方法提供服务，政府提供这些服务实现了竞争性外包。

第二个是我刚才提到的利用低效用地建设市场化定价的租赁住房，政府完全可以从其中抽10%的税额称为租金所得税，也可以叫它物业税，这在香港称为差饷税，专门为警察支付工资。我刚才提到10%的税额完全可以用于公立学校老师工资和办公费用，为农民工子女提供教育服务，这些都是新的物业税形式。

再比如城中村和老旧小区改造。原来很多老旧小区是不需要缴纳物业费，也收不上来的。在拆除重建式改造之后，也可以采用收取适度物业税的思路进行管理和服务。

吴晨：你在思考的是征收房产税的理由是什么？

理由是公共服务由政府来组织，形成竞争性招标由市场化机构提供具有规模经济。新模式下现有的小区物业管理及收费模式可以被打破，甚至小区的墙都可以慢慢拆掉。因为现在大部分小区都有墙，有墙才会有物业公司、保洁和保安。但是中国的小区与其他国家所谓的“gated community”（封闭式社区）是不一样的，后者是因为周边治安环境较差才形成，而中国大部分城市的治安都很好。中国是将公共服务转变为开发商提供的私人服务。

未来的转变应该是房地产税逐渐开征，墙应该拆除，没有必要建设门禁式小区，公共服务将从保安、保洁逐渐延伸到其他公共服务，用房地产税来支撑。如此，地方政府的财政在运营层面将更加健康。

陶然：我们现在要缴纳高额物业费是因为政府没有提供本来应该由他提供

的服务，所以房地产商开发后就直接安排自己的物业公司占住了物业服务提供者的位置。虽然他们也很辛苦，但是在这里面，无论如何都存在许多问题，有一些超额利润，也不能形成公共服务的规模经济，而由政府通过物业税并向社会竞争性招标来提供这些服务，单位成本会更低。我之前是反对收取物业税的，因为物业费已经在收，但仔细想想，完全可以不反对，改由政府提供这些服务，取消物业费，缴纳物业税。政府可以向社会招标提供这些服务，这些服务不仅覆盖一个小区，这样就具有规模经济。这时老百姓对政府的要求就是必须提供好这些服务，我交了这笔钱你要对我负责任，这完全可以做得到。

吴晨：至少对他们有一个监督理由。

陶然：如果你政府提供的服务不好，我就不再交税或对你提出意见，这就出现一个让地方政府更负责任的内在机制。这一点非常重要，因此中国城市需要改善基层治理。从这个意义上讲，我原本反对物业税，认为政府不提供，因此我们才交了物业费。现在更想清楚一点，干脆替代物业费，因为后者在收取的过程中也有很多问题。现在，让政府来收钱，将物业费取消掉，并且提供服务，这样就能够解决问题。

吴晨：因此，我们需要推动政府向服务型转变，改变原先的发展模式，即政府是经济发展的推动者。

现在更重要的是，当老百姓的需求变得更加多元，需求是真实存在的。

政府提供公共服务，廉租房针对大学生和务工人员的房子是政府服务的一部分。我们可以采用更多种方式解决问题，政府不一定亲自下场。

随着普通老百姓房子的不断改善、更新需求的增加，整个城市变得更有趣，这是一个非常重要的话题。今天我与陶教授在讨论时，原本计划通过中央城市工作会议契机再谈论中国土地财政问题和未来房地产发展，但发现这些话题互相关联。

这个话题涉及到未来城镇化方式、不同地区发展模式以及户口制度改革。许多经济学家曾预估，如果户口彻底改革，让所有人都能在工作的城市拥有居住权，那么将为中国经济发展带来明显增长。然而，这个背后需要公共服务水平提升，化解房地产、土地财政畸形发展带来的包袱。

我认为债权带来的财务刚性约束有助于推动政府从拉动经济向服务型转变。服务型政府对于老百姓和政府而言未来将是双赢的事情，这是一个非常重要的话题。

虽然我们今天花费了很长时间，但也只是破了题。我们非常期待陶然教授在这个领域不断深耕，更重要的是中国很多时候需要试点，试点完成后，优秀的改革措施才能被不断推广。我们期待未来能够在沿海的某些地方，看到真正的城中村改造房票安置的试点，城市低效闲置工业用地集约化利用试点，以及城郊建设安居式独栋住宅的试点。

我认为这三个方面都非常值得期待。

陶然：感谢吴晨兄，我想再补充一点。关于你刚才提到的户籍改革，我们已经讨论了很多年，但是你需要一个可以落地的改革方案。我主要讲的就是将低效土地通过市场化机制利用起来，政府、业主和外来农民工各得其所。形成一个激励相容的机制。从某种意义上讲，我认为中国经济现在如此依赖外需，一旦产能过剩，贸易战爆发，就会非常被动。如果我们能够做好国内的事情，我刚才讲了，仅安居型独立住宅这一块，每年就可以拉动经济增长三个多点，并且可以连续推动5-10年。此外，在人口主要流入地城市利用低效用地建市场化定价的租赁住房，我估计最少也有一个点左右的增长拉动。再加上一线二线城市的城中村和老旧小区改造，这个领域未来可以持续推动。以上三项改革，每年可以拉动经济增长4-5个点。

如果我们可以做到以上三项改革，就是土地和住房体制改革，另外在推动国企改革。这些改革的推进过程中，中国就不会被国际环境约束，就可以让老百姓生活得更好，同时收入分配也会改善。

其实我一点不担心中国高新技术产业的发展潜力，中国在技术上有一些瓶颈需要突破，但那都不是中国现代化的最主要挑战，我真正担心的是民生问题。比如你看AI，这些高技术的发展处理不好，反而可能会让民生变得更加艰难，因为它挤掉了很多就业机会。我认为，最终中国要真正在世界上立足，不那么依赖外需，能成为国际上大家都向往的国家，是需要推动国内经济体制改革。只要把国内的民生维护，理顺地方财政，建立政府问责体制，才是中国持续发展和繁荣正路。如果能这样，我们哪里还用害怕美国制裁我们，我们自己就可以消化现有产能的更大部分。

吴晨：我们需要强调一点，我们并非简单地刺激消费，而需要真正去挖掘老百姓愿意花钱的需求。无论是租房还是买房，房子都是最重要的一笔投资或者开销。在这种情况下，老百姓有很多需求，关键在于如何在供给端更好地解决这些需求。如果做得好，它就能挖掘出巨大的机会。

陶然：非常感谢吴晨兄给我这个机会和这么多鼓励。在中国推动体制改革很困难，我做过很多年的尝试，一直不成功。现在我还在继续努力，因为要推动改革，不仅需要在中央找到相应的政策支持，在地方也要找到敢于做试点的地方干部来支持。

而学者的任务是搞清楚道理，进行耐心和扎实的研究，以及对政策效应进行详细可靠的测算。

目前，地方官员的情况是对任何政策的风险都有厌恶，因此考虑到任何可能的风险并给出对策，就对学术和政策研究提出了很大的挑战。我希望有更多的学者一起做这类研究，帮助政府解决问题，而不是在外面喊口号。需要从实际出发解决问题。我希望我们以后可以多制作这一类的节目并且加强讨论，也希望更多的朋友们可以参与其中。

吴晨：我们希望陶然教授能为中国未来创造任何新的突破和新的节点，并且与我们分享你的最新案例。过去一年多的新思考已经给我们许多启发，从《人地之间》到现在，每年都有新的成果。

陶然：我是希望自己不断思考能够进步，以今日之我否定昨日之我，其实是学者或任何人可以找到的最好的状态，这是应该做的事情。

吴晨：感谢陶然教授，我们期待下次能够更深入地交流。

陶然：感谢吴晨，能够进行如此愉快的讨论，我也非常高兴。

—End—