什么是人口小县重组的最优规模？学者从政府人均人力成本角度分析

“受到职责同构体制、机构编制的非灵活性、规模经济难以发挥等因素的综合影响，人口小县已成为‘吃饭财政’的重灾区，‘养人成本’极其沉重。虽然推动人口小县重组已成为缓解地方财政压力的可能选项，但受制于研究方法，人口小县重组的人口规模标准尚未得到科学的实证研究。”

南开大学周恩来政府管理学院网站近日发文介绍，《政治学研究》期刊公布了2025年第3期目录，南开大学周恩来政府管理学院教授、中国政府发展联合研究中心研究员赵聚军以及南开大学中国政府发展联合研究中心研究助理王坤撰写的《政府人力成本与人口小县重组的最优规模——基于东北三省的可解释机器学习分析》一文获得发表。该文的主要贡献是通过厘清县域人口规模与政府人力成本的复杂关系，为科学决策提供参考，也为类似涉及“事前”预测的研究工作提供方法借鉴。

学院方面介绍，考虑到区域差异，该文以人口外流严重、财政基础薄弱的东北三省县级政府为研究对象，收集多维度数据，利用机器学习方法中的随机森林模型与SHAP解释方法，在验证县域人口规模对政府人力成本关键影响的基础上，结合ICE图，明确界定了符合人力成本经济性的县域最优人口规模。研究发现，人口规模在影响县级政府人力成本的诸多因素中居于首位，且其影响呈L型曲线：在45万人以下，人口规模的扩大能够降低人均人力成本，超过这一临界点后，人口规模的继续扩大将不再降低人均人力成本。

截至2021年底，东北三省共有281个县级政区，其中市辖区 134个、县78个、县级市57个、自治县12个。文章称，鉴于城市政府运行的整体性，再加上数据难以获得，市辖区未被纳入样本。在剩余的147个县级政区中，有37个因严重缺乏相关财政数据而被剔除。最终，共纳入110个县级政区样本。

赵聚军、王坤文章提到，本研究的核心目标，是验证通过人口小县重组降低人力成本的方式解决县域“吃饭财政”问题的可能性，因此直接将县级政府的人均人力成本作为结果变量。

在具体度量方法方面，研究在县级政府的人力成本选择了县级财政决算中的机关工资福利支出以及对事业单位的工资性补助来衡量，前者表示机关和参公管理的事业单位在职职工和长期聘用人员的劳动报酬以及社保等支出，后者则表示其他事业单位对员工的劳动报酬以及社保等支出。预测变量方面，研究将内生变量限定为行政区划（如人口、空间、管理幅度）和政府财政（如财政收入、财政支出），外生变量则主要是社会和经济因素。

文章梳理到，东北三省的县级政府在财政方面高度依赖转移支付，预算收入平均仅占支出的21. 3%。不过，这一指标在不同县之间存在较大差异，最低的县为6. 5%，最高的县为76. 1%。此外，人均人力成本差异显著，最低的县为970元，最高的县则为9530元，相差近10倍。不同县级政府在人力资源利用效率上的巨大差异，凸显了通过有效管理提升财政支出效能的必要性。此外，在人口规模方面，县域平均人口约为38. 67万人，其中，最小的县仅有4. 3万人，最多的则达到了104. 9万人，相差近24倍。县域之间巨大的人均人力成本和人口规模差异，暗示了二者之间潜在的相关性。

赵聚军、王坤进一步分析认为，人口规模对县级政府人力成本具有显著的负向影响，且重要性居于首位。县级政府人均人力成本与县域人口规模之间存在一种明显的L型关系。随着人口规模的增加，人均人力成本呈下降趋势，然后在达到一定的人口规模后就会趋于相对稳定。这一关系的变化基本以45万人为分水岭。在人口规模低于45万人时，县级政府人均人力成本会随着县域人口规模的增加而下降，而当人口规模大于这一临界点时，人口规模的增加并不会带来人力成本的进一步下降。基于这一趋势，文章认为东北三省县级政区的人口规模至少需要达到45万人，只有在这个人口规模水平之上，县级政府的人力成本支出才具有经济性。

另外需要注意的是，在人口规模少于15万时，人口规模的增加也并未减少人力成本。分析称，可能的原因在于规模经济效应的发挥存在门槛。当人口规模过小时，少量的人口增加并未达到规模经济的触发点。此时人口规模之于人力成本的变化，在逻辑上类似于零加零仍等于零，尚未出现量变引发质变的临界点。这一状况反映出小县重组的复杂性，也进一步表明分析小县重组最优规模的必要性。

文章最后总结道，研究发现，在一系列影响人均人力成本的因素中，人口规模的重要性居于首位，且人口规模与人均人力成本的关系呈现为L型曲线，从而提供了降低东北三省县级政府人力成本的重要参考标准。在本文所选取的110个县级政区中目前有20多个县人口规模在20万人以下，40多个县人口规模在30万人以下。对于这些人口远低于最优规模的县级政区，未来存在进行优化重组的可能性。另外，鉴于人口小县重组涉及方方面面，科学界定符合人力成本经济性的县域最优人口规模，只是推动重组的必要而非充分条件。作为针对地方政府设置的结构性调整，除了考虑包括人力成本在内的行政成本因素，人口小县重组还需要综合考虑潜在的社会风险、地理区位、文化传承、产业结构、发展趋势、民族和国防等多重因素。