盛松成：地方发展模式何以重投资轻消费？如何改变？

通过税制改革提高地方政府促消费的积极性

文 l 盛松成、龙玉、陈玺

大力提振消费是全面扩大内需的一个重要抓手。今年《政府工作报告》将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”置于政府主要工作之首。

对于地方经济工作而言，增加投资的可控性更强，而提振消费更像是“推绳子”，往往需要市场的配合，尤其是在居民部门消费倾向较弱的情况下，难度更大。应重视地方政府对促进消费的积极性，因为这会直接影响有关促消费政策的落实和成效。

但也要看到，目前不少地方政府面临较大资金约束，地方财政受到债务累积和房地产市场下行的拖累。而发放消费补贴本身需要耗费较大财力，且会在一定程度上透支未来消费需求。

我们认为，可以从财税制度层面着力，建立地方政府促进消费的良性激励机制。这从长期看，亦符合我国经济发展新阶段的要求，充分释放我国统一大市场潜力。

从我国税收收入结构看，增值税、企业所得税、消费税和个人所得税是前四大税种。其中，增值税（由中央和地方“五五分成”）对地方税收的贡献最大。而随着国家逐步推动部分品目消费税征收环节后移并下划地方，消费税则有望成为地方政府的增量收入来源。因此，提振消费的财税改革应主要考虑从增值税和消费税入手。2024年，我国税收收入17.5万亿元，其中增值税6.67万亿元（占全部税收的38%），消费税1.65万亿元（占全部税收的9%）。

参考国际经验，我们建议：

一是在增值税分配方式上更加侧重向消费地进行转移支付，同时提高转移支付的精准性；

二是加快推进消费税征收环节后移，通过消费税改革推动绿色、智能、健康等新兴消费领域发展，以消费升级带动产业升级。

一、进一步释放我国消费潜力可能面临财税制度的制约

近年来，国家战略更加注重内需驱动，逐步确立了消费的基础性作用和投资的关键性作用并重的发展方向，特别强调将恢复和扩大消费摆在优先位置。但现有税收税制度与经济发展新趋势之间的不协调问题也逐渐显现。

以增值税为例。目前我国增值税分配仍以生产地原则为基础，尽管这一安排在投资主导阶段有效支撑了地方政府财政，但在消费驱动逐步成为主要增长动力的新阶段，其局限性日益突出。

一是税收与税源背离引发的激励扭曲和地区间税收横向分配的失衡。

由于生产地政府取得其分享的增值税收入，消费地居民实际负担其所购产品和服务中包含的增值税，造成地区间税收和税源的背离。这种安排还带来了激励扭曲：地方政府为争夺税源，抑制了地区间产业有序转移，不利于全国统一大市场的形成。

此外，平台经济发展也为增值税的合理分配带来挑战。平台经济模式下，一方面，生产地和消费地分离的情况更加显著，另一方面，消费行为分散但税收集中在平台注册地（多为发达地区），更是给地区间增值税横向分配的不合理带来双重压力。

二是地方发展模式重投资、轻消费，加剧产能过剩，不利于经济转型升级。

由于税收与生产规模挂钩，企业通过扩大生产规模可直接增加地方政府的税收分成，地方政府因此更倾向于支持企业“做大”而非“做强”，容易造成低端产能过剩与高端产能不足并存的局面。并且，受制于现有激励结构，地方政府普遍缺乏培育消费市场的积极性，而多元化的消费需求恰恰是引导有效投资、推动产业升级和创新发展的重要因素。

目前我国增值税分配机制中缺乏对消费地的直接补偿，主要依赖中央转移支付在一定程度上间接缓解矛盾。但一般转移支付机制缺乏明确的分配依据和有效的激励约束，效率较低且削弱了地方政府的自主性，难以从根本上缓解税收归属与实际税源之间的错配问题。

为缓解生产地原则下增值税分配机制产生的负面效应，需要考虑建立更为科学、合理、能够体现消费贡献的补偿机制，以引导地方政府优化发展导向，促进区域协调发展。

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二、促消费相关税制改革的国际经验及启示

（一）欧盟增值税分配改革对优化我国增值税分配机制的启示

欧洲是增值税的发源地，欧盟成员国均实行增值税。在过去三十多年中，欧盟为适应统一市场建设的需要，持续推动内部跨境增值税制度从生产地原则向消费地原则的转型，根本原因在于欧盟一体化程度不断加深，以及跨境贸易形态的持续演变。特别是远程服务和电子商务的发展，打破了传统“生产—销售”链条的地理边界，使原本以生产地为基础的征税模式难以准确反映实际消费地点。

欧盟增值税改革历程大致经历了制度奠基、过渡性制度确立与探索、消费地原则确立与制度转型，以及确定性增值税制度构建四个阶段。

在欧盟一体化初期，跨境货物和服务贸易日益频繁，但成员国对税收主权的高度敏感使得彻底推行统一制度难度较大，采取了生产地原则作为基本征税逻辑。这种安排在成员国关系相对松散、边境尚未完全开放阶段，有助于税收征管稳定，顺应了各国政府对控制本国财政收入来源的诉求。

随着“单一市场计划”的推进，欧盟逐步引入消费地原则，并开始尝试通过集中清算、电子申报等方式协调成员国之间的税收归属，以“过渡性增值税制度”作为折中选择——即在B2B货物贸易中适用消费地原则，而在其他交易类型中继续沿用生产地原则。

得益于信息技术的进步，在电子商务以及跨境服务贸易迅猛发展的倒逼之下，欧盟逐步通过技术手段引入“一站式申报机制”（OSS），并明确在未来的“确定性增值税制度”中，所有跨境交易均由出口商申报、按消费地税率征税、税收归属于消费国，最终实现了征税原则的高度一致性。

事实上，欧盟统一大市场建设过程中面临的挑战比我国更大，但经过制度探索，依然取得了积极的成果。

我国进行增值税分配机制改革的优势还是较为明显的：一是在地区协同方面，不存在税率不统一或者地区间不信任的瓶颈；二是过去欧盟由于技术限制而无法落地的征管体系，在现今大数据和人工智能的技术条件下已不是无法克服的困难。

借鉴欧盟经验，我国现阶段可以考虑采取“生产地+消费地”并存的复合模式（对应欧盟增值税改革“过渡性制度确立与探索”的时期），并通过设立过渡性制度安排，逐步过渡到以消费地为主的增值税收入分配机制。此外，应确立更为精准的补偿依据，对消费地进行转移支付，建立良性的激励机制，促使地方政府改善本地消费环境，推进消费基础设施的优化和升级。

（二）美国销售税（Sales Tax）对我国消费税改革的启示

美国是全球第一大经济体和最大的消费国。目前，美国的消费率已经超过80%，而美国的人均GDP已超过8万美元。早在20世纪60年代初，美国人均GDP约1.9万美元（按不变价计算）时，美国的消费率也达到了77%。也就是说，半个多世纪以来，美国的经济发展主要就是靠消费持续带动的。

美国是以直接税为主的国家，个人所得税和财产税分别是联邦政府和州及地方政府的主要收入来源。而消费税（一般包括销售税、增值税和关税等）是美国间接税的主力军，是对商品和服务的购买行为征税。

美国没有全国统一的增值税制度，而是以销售税（Sales Tax）为核心。这一方面是由于考虑到企业最终会将增值税的税负转嫁给消费者承担。另一方面，美国经济以服务业和高技术产业为主导，所得税制度更符合其经济特点，因为不对中间环节征税，从而促进了消费的繁荣[ 吕长顺.促进消费增长，稳经济预期，消费税改革迫在眉睫[J].财富时代,2024,(08):16-19.][1]。

具体而言，联邦政府不征收普通销售税，只对特定商品（如烟、酒、汽油、轮胎等）征收消费税，一般在生产环节征收，遵循受益原则（例如燃油税收入用于公路建设维护）和限制性课税原则（例如烟酒税旨在抑制不健康消费）[ 已有研究指出，烟、酒属于非健康消费品，其消费税收入下划地方可能会诱导地方政府为了增加税收收入而鼓励居民更多地消费烟和酒，这既不利于居民身体健康，也将制约消费税引导消费作用的发挥。由此可见，烟、酒的商品属性决定了其收入不适合下划地方。正是考虑到这一点，目前除美国烟、酒消费税收入是中央与地方共享以外，世界上多数国家如英国、法国、德国、日本、韩国和俄罗斯等的烟、酒消费税收入归属中央财政（张丽微等，2025）。][2]。美国45个州及地方政府征收普通销售税，各州根据自身需要设定不同税率，通常在4%-7%之间，在零售环节征收。

普通销售税是美国消费税中最主要的税种，征税范围以有形商品为主，部分州对食品、药品免税，以缓解税收的累退性，减轻低收入家庭负担。近年来，部分州将税基扩展至劳务消费（如酒店、修理服务）。此外，2018年经美国最高法院判决，各州可对跨州电商交易征税，终结了此前“无实体店不征税”的规则。

尽管我国税制与美国存在较大差异，但从美国销售税的制度设计中，仍可以得到一些启示：

一是通过差异化税率引导消费行为。对烟酒、高污染商品征收高税率，引导健康环保消费；而必需品往往免税，如美国多数州对食品、药品免税，减轻低收入群体负担。

二是将消费税与公共服务挂钩。例如，燃油税、航空税等专项税收直接用于公路、机场等基础设施建设，提升消费便利性，形成“税收—服务—消费”良性循环。

三、关于提高地方政府促消费财税激励的建议

第一，优化增值税分配机制，尤其应侧重更加精准地实施对消费地的补偿。

一是优先在平台经济领域试点“生产地与消费地相结合”的增值税分配规则。考虑生产地和消费地政府对价值创造和实现的贡献，对地方分享的50%部分，按照生产地与消费地相结合原则进行横向分配，一部分由生产地政府就地留用，直接划入当地财政，其余按照消费地原则在地区间横向再分配。

二是进一步完善现行增值税留抵退税的分担机制，将进项抵扣与销项缴纳操作相分离，由地方承担的退税部分，全部转由所涉进项税抵扣的上游生产地税务部门承担退税（因为待抵扣的进项税，对于上游生产地来说，是其销项税收入）。这有助于从根本上理顺增值税征收权益与退税责任之间的对应关系，以实现税收现金流的精准匹配，避免基层财政因退税陷入流动性危机。

第二，优化消费税税率结构，促进消费税提质扩容。

一是由于最终环节或零售端价格会高于生产批发价格，可适当降低消费税法定税率。而对曾经属于高档消费品但现在已进入寻常百姓家的小汽车、高档化妆品等，亦可适当降低其税率。

二是为顺利推进改革，平衡地方利益，应考虑在过渡期建立消费税收入调节制度，对应税消费品主要生产地进行弥补。以烟消费税为例，可考虑在消费税征收环节后移后，从消费税收入产生增量的地区提取部分资金作为调节基金，弥补增量为负的地区，平衡地区间税收收入分配格局。

三是通过差异化税率，鼓励绿色、健康等消费领域发展，优化消费结构。例如，对高污染、高耗能产品征收较高的消费税，降低绿色替代品的相对价格，但应采取适当的政策调节力度，避免转型过程中对经济造成较大下行压力。

第三，完善税种联动管控和整合机制。

增值税在进口、生产、批发零售所有生产流通环节均征收，可考虑将消费税与增值税联动管控。例如，小汽车消费税与其对应的车辆购置税在纳税人、税基和调节效应具有一致性，可考虑将小汽车消费税与其对应的车辆购置税整合。这有助于加快推进消费税改革，扩大消费税规模和占比。

此外，完善税种联动，也有助于统筹间接税对消费品价格的影响，避免重复征税，并在此基础上对智能化、数字化、绿色化产品给予相应的税收优惠，降低相关产品的消费成本，鼓励居民增加对上述品类的消费。

第四，推动我国消费统计体系的进一步完善，从而为稳步推进财税改革提供基础保障，助力消费税征收环节后移的税收征管，并为优化增值税分配提供更加完善的数据基础。

一是加强消费统计的技术保障，如通过电子发票系统自动抓取地理位置信息（如通过手机定位、收货地址智能识别），辅助数据核验。

二是未来随着区块链等数字经济前沿技术在经济活动和支付领域的渗透，利用其可追溯性、数据“可用不可见”等优势，研究疏通数据流通和共享的堵点，促进全国统一大市场的数据基础设施升级。*

本文作者盛松成系中欧国际工商学院教授，龙玉、陈玺为中欧陆家嘴国际金融研究院研究员。于卫国博士对本文亦有贡献