贺雪峰 | 分利秩序

贺雪峰

面对不可持续的严峻形势，国家启动了农村税费改革，主要是试图通过减轻与规范农民负担来缓解"三农"工作的严峻形势。结果农村税费改革仍然不很成功，国家因此决定自2006年起取消农业税及各种专门针对农民的收费。中国实现由从农村汲取资源到向农村输入资源的根本转变。过去历史上，国家与农民关系一直建立在从农村汲取资源的基础上面。2006年开始取消农业税，国家与农民的关系发生巨变。以国家向农村转移资源为基础的国家与农民关系的新阶段开始了。

这个阶段开始的第一步就是，因为不再需要村干部协税，乡镇就不可能纵容狠人村干部的蛮横贪污，同时，因为不再需要收取税费，狠人村干部也就不可能借收取税费自肥。狠人很快退出乡村干部行列，好人再次当上村干部，之前的乡村利益共同体解体。

国家从农村汲取资源，尤其是要从分散且剩余很少的农户那里汲取资源，农户会有强烈的"痛感"，因为这是他们用汗水换取来的劳动成果。同时，农村有大量超过一家一户的公共事业需要建设，公共事业建设也需要向农户筹资筹劳。向农户筹资筹劳建设的农村公共事业，一定是农村最紧缺的公共品，也一定是与农民公共品需求偏好高度一致的。且村庄社会是熟人社会，由农户自己出钱建设的公共事业，一定会由最适合的建设者以最低成本来建设。简单地说，通过村民筹资筹劳建设的公共事业，一定是最符合村民公共品需求偏好且一定会用最低成本建设最好质量的公共品。村民绝对不会允许自己出钱建设的公共事业是没有实际用途的，以及是浪费了大量资源的。因此一分钱做出了三分钱的公共事业来。

当然，因为向农户筹资筹劳不是那么容易，以及村民公共品需求偏好有差异，村庄内生建设公共事业就可能因为筹资筹劳不足而造成公共品供给不足。这与只要村庄能够筹资筹劳，每一分资源都会以最好的方式用到最该用的地方不矛盾。

取消农业税后，国家不再向农民收取农业税，之前往往搭农业税强制征收便车的其他专门面向农民的收费一并取消了。共同生产费及由农民承担的"两工"义务，也或取消，或难以再收取，农村公共品因此出现了严重不足。

2006年以后，国家加大向农村转移支付力度，尤其是十八大以来，国家每年向农村转移资源超过万亿，而取消农业税前国家每年收取的农业税才约900亿元。之前由农民自己筹资筹劳建设公共事业，逐步变成由国家通过项目制来为农民建设公共事业包括提供基础设施，城乡均等的基本公共服务成为新时期国家的政策目标。

国家资源下乡搞建设，自上而下层层向下转移，反过来也就是自下而上层层向上跑资金拿项目。在农村基础设施和公共事业建设缺口很大而国家资源有限的情况下面，自上而下的资源转移和自下而上的争资跑项，就会发生一些有趣的事情：在掌握资源的上级部门有关系，就容易拿到项目，积极性高的下级也容易拿到项目。这都是合法的，是经过了正式资源转移程序的。在合法合程序的同时，却有着各种特殊关系在起作用。

因此，积极争资跑项的下级一定要想方设法为掌握资源的上级部门提供政绩，以及按上级部门要求安排工程，比如招标工程的第三方大多是上级部门的事业单位或从上级部门独立出来的 民办非企业 ，甚至就是企业。这些企业最了解行情、标准，与验收工程质量的上级部门工作人员过去是同一个办公室的同事。拿到了上级部门项目的地方政府和基层干部，他们免费为地方争取到了项目，就是地方的功臣。

上级安排项目，为农村建设基础设施和提供公共服务，不需要村民出钱出力，村民就不会特别地关注项目本身的合理性，以及由谁来建设。项目建设得好不好，有没有作用，存不存在浪费，村民都不关心，当然也没有关心的渠道，因为是上级拨款，由上级招标、验收和审计。上面安排下来的项目是天上掉下来的馅饼，即使受益少一点，总比没有好。

国家项目安排在哪里都可以，每个地方都有跑项目的积极性，因此就无法保证国家项目恰恰安排到最有需求的地方。国家项目落地，如何建设，必须要按全国统一标准，因此，最适合当地的建设方式很可能就无法入选。

国家项目落地，是要为农民提供基础设施和公共服务。项目是通过正规程序招标的，中标外地施工队建设项目中要占用农民土地，农民就可能借此机会索要高额补偿。施工队拖不起工期，支付高额补偿，就会激起围观村民也当钉子户。结果，国家为农民提供的建设越多，就会产生出越多索要高额补偿的钉子户。当国家为农民建设公共品，而几乎所有农民都倾向于当钉子户索要高额补偿时，由国家为农民建设公共品这个事情就会变得令人纠结。

就是说，在国家为农民提供公共品的过程中，如果提供的是标准化程度高的公共品，国家可以按统一标准无差异地供给；而对于与农民生产生活密切相关的种类繁多、特殊性强、低标准化公共品的供给，就容易出现偏差。典型表现是：一是国家项目落地建设，却与当地实际需要不配套，甚至当地并不需要，更难与当地农民公共品需求偏好一致，从而出现了项目建设与当地需要的错位；二是落地项目未能按地方最佳办法进行建设，项目建设中存在大量浪费，项目投入大，冗余功能多，实际作用却不大。按当地标准可能只需要10万元就可以建成的项目，实际上花了三倍资金却仍然没有建好。这种情况可以说比比皆是。

也就是说，由国家转移资源为农民建设公共品，大量国家资源投入却并未形成相应的公共品，不出事的管理目标代替了改善民生的政策目标。国家资源下乡供给农村公共品效率有点低，存在大量浪费。

虽然存在大量浪费，却没有因此造成各方面严重不满，而是保持了秩序。取消农业税前，国家从农村汲取资源，集体向农民筹资筹劳搞建设，很快就引发了干群关系紧张，"三农"问题严重，农村秩序难以维持。在由国家为农村提供资源搞建设的过程中，虽然存在大量资源浪费，却因为没有出钱出力，农民对资源浪费就没有"痛感"，没有"痛感"，也就不会反对，更不会成群结队去上访。因此，国家对于资源下乡中的严重浪费也就缺少感知力，只是偶尔有媒体报道某地国家资源投入浪费，引发舆情。因为这种资源浪费没有实实在在的承受痛感的群体，部门就倾向将报道出来引发舆情的案例作为特殊情况进行处理，其他一切照旧。

反过来，国家资源向农村转移的过程中，因为有大量国家资源的滋养，各个方面和各个环节都能从中获益。掌握资源的部门，从部门分化出去成立的第三方，争资跑项获得免费资源的地方政府，参与项目的基层官员，中标搞建设的工程队，索要超额补偿的钉子户，以及多少可以从项目建设中受益的村民，都从国家资源中获得了好处，而没有付出任何代价。所有各方面各环节都获得了利益，因此都是满意的，这种由国家资源下乡分利所形成的各方面满意的格局即分利秩序。

分利秩序带来了以下两个问题：

第一，国家资源经过层层截留，层层转化，到最后落地时，却因为项目供给与基层需求错位，以及建设方式与项目不适配，而使国家向农村转移的巨额资源并没有形成农村充分的公共品供给。

第二，从国家资源下乡各方面、各环节获利的各方结成越来越深厚的关系，形成新的利益共同体。这个共同体会逐步由松散走向紧密，由偶然走向必然，由被动走向主动。资源越多，这个共同体联系就越紧密，能量就越巨大，这必然使得国家与农民会被一层深厚的力量所隔开。农民看似从分利中得到了好处，看似国家与农民关系较收农业税时有了改善，实则是国家与农民关系越发疏远、隔膜，形成的是低度均衡而不是高度嵌套的关系状态。