对话清华大学刘旭：价格法首修，建议加强执法实效、政府定价听证常态化

价格法实施27年后首次启动修订。

7月24日，中国国家发改委、国家市场监管总局研究起草的《中华人民共和国价格法修正草案（征求意见稿）》（下称“修正草案”）向社会公开征求意见。修正草案共 10 条，主要涉及三方面内容：完善政府定价相关内容、进一步明确不正当价格行为认定标准、健全价格违法行为法律责任。

随着经济社会发展与价格改革深化，这部事关物价合理运行、消费者经营者合法权益的法律，亟待修改完善。修正草案保留了价格法的基本框架和主体内容，又结合改革、调控、监管实践，创新价格治理方式方法，还针对“内卷式”竞争、“算法定价”以及“大数据杀熟”等新型问题进行了相应调整。

清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭长期关注市场竞争和反垄断，第一财经就此次公开的修正草案对他进行了专访。

修订回应平台经济挑战

此次修订，一个重要变化是扩充细化了不正当价格行为的范围，特别是考虑到平台经济、数字经济的发展，将社会关心的与之相关的一些新型价格违法行为纳入了禁止范围。

针对“低价倾销”，修正草案完善了其认定标准，将第十四条第（二）项修改为：“在依法降价处理鲜活商品、季节性商品、积压商品等商品或者有正当理由降价提供服务外，为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格倾销，或者强制其他经营者按照其定价规则以低于成本的价格倾销。”

有专家表示，上述修订优化了低价倾销行为的构成要件，为加强监管执法提供了有力法律支撑。

不过，刘旭提出，如何认定“以低于成本的价格倾销”是一个现实问题，尤其是存在平台补贴的情况下，应明确计算被降价销售商品的成本，也就是对被补贴的商品的成本进行单独核算，而非按照平台企业自身或特定业务板块的运营成本来计算。

“因为需求方更多是通过比较被补贴商品的价格与其替代商品的价格，例如外卖奶茶与冲泡奶茶的价格，而非比较外卖平台与堂食餐厅、超市是否存在低于运营成本开展促销，来作出消费决策。”

在刘旭看来，这项条款缺乏对成本核算、低于成本的比例、倾销数量、品类范围、持续时间上的量化标准，另一方面，在反不正当竞争法与反垄断法中，都有不得以低于成本的价格销售商品的规定，但修正草案并未说明如何处理价格法与这两部法律的法律责任竞合，建议予以完善。

此次修订也对“大数据杀熟”做出了积极回应，修正草案在补充第十四条规定的不正当价格行为时，将第（五）项修改为：“提供相同商品或者服务，对具有同等交易条件的消费者或者其他经营者实行价格歧视。”

刘旭建议，应提高平台特别是利用算法定价的平台对商品或服务定价的透明度，可以让平台对定价算法进行解读和公示，或者规定平台企业应当在法定期限内将定价算法及解读向监管机构进行报备等，以便监管部门、消保机构随机抽查，法院在审理相关诉讼纠纷时根据原告请求进行取证，并接受竞争对手、第三方科研机构的监督。

此外，在平台经济领域，用户与平台企业在信息获取、算法技术、平台规则设计等方面处于非常不对等的关系。为遏制平台企业滥用自身在这些方面的便利条件损害用户合法权益，修正草案还新增条款明确禁止平台利用影响力、行业优势地位等，强制或者捆绑销售商品、提供服务并收取价款。

消费者在生活中经常遇到的一类捆绑销售是，在网络平台订飞机票时，系统常常默认一同购买保险。为打击防范这类行为，新增条款有着十分积极的意义。刘旭认为，前置条件“利用影响力、行业优势地位”可以删去，这样有助于简化此类违法行为的举证负担，便于提高举报受理和查处的效率，也能更有效地威慑此类违法行为。

如何加强执法？

在刘旭看来，修正草案应触及价格法与反垄断法竞合的问题。

反垄断法于2008年生效，在过去近17年时间内，价格法部分条款与反垄断法存在交集的问题并没有解决，“仍旧有不少涉嫌构成价格垄断协议或者滥用市场支配地位行为的案件，由地方价格执法机构适用价格法予以查处”。他表示，如果不借修法之机，厘清法律之间的竞合问题，那么又会为地方政府选择处罚力度更弱、透明度更低的价格执法代替反垄断执法，创造可能性。

此外，价格法常被诟病处罚力度较轻，自1998年起实施的价格法所规定的罚款细则，已经不适应当前的经济发展程度。

为健全价格违法行为法律责任，修正草案将第四十二条修改为：“经营者违反明码标价规定的，责令改正，没收违法所得，可以并处五千元以下的罚款；情节严重的，可以并处五千元以上五万元以下的罚款。没有违法所得，或者违法所得无法计算的，可以处以五千元以下的罚款；情节严重的，可以处以五千元以上五万元以下的罚款。”

修正草案不仅调整了经营者违反明码标价规定的处罚标准，将罚款上限从五千元提高至五万元，还修改了“没收违法所得”的相关表述。

在刘旭看来，要想提高处罚力度，规范经营者行为，应明确对违反相关规定的“必须没收违法所得”，并明确“先退赔，再罚没”。现行行政处罚法明确规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收”，但价格法的第四十一条虽然明确规定“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”，但是并未将依法退赔作为执法者监督违法者限期整改的内容。

他告诉第一财经，这导致在不少案件中，执法者仅对违法者进行了行政处罚，却没有监督违法者先向合法权益受到损害的消费者或其他经营者进行退赔，有时甚至仅进行行政性罚款，既没有没收违法所得，也没有责令退赔。这不仅可能降低违法成本，变相纵容价格违法行为，还导致合法权益受到损害的广大消费者往往因为维权成本高而不得不“吃哑巴亏”，侵蚀大量消费者剩余，抑制消费潜力。他建议应通过此次修改价格法，将违法者退赔作为责令整改的必选项，优先于行政处罚。

“为了可持续地‘反内卷’、更好预防‘内卷式竞争’，必须加强反垄断法和价格法执法实效。”他说。

政府定价听证应常态化

政府定价一直是价格法中备受关注的内容，本次修订也进行了调整完善，结合政府定价从定水平向定机制转变的实际，明确“政府指导价、政府定价水平，可以通过制定作价办法、规则等定价机制确定”。

修正草案还将成本监审制度上升为法律规定。国家发改委曾于 2017 年发布了《政府制定价格成本监审管理办法》，使成本监审成为政府制定价格的重要程序和实施价格监管的重要内容，此次修订将这一制度纳入价格法中，可以说符合多数人的期待。

针对价格法中规定的政府定价的范围、方式、形式等，业内一直争论不断，有专家指出应进一步明确这些内容，处理好所列政府定价范围过于宽泛等问题，不过刘旭指出，这些都是条款细节层面需要调整的，目前修改核心仍然是让政府定价能接受社会监督，并做到定期调整，这就涉及将政府定价纳入听证范围。

现行价格法规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”

在价格法基础上，原国家发展计划委员会曾于2001年制定颁布《政府价格决策听证暂行办法》。后在2002年，原国家发展计划委员会举办了首次全国范围的价格听证会——“铁路部分旅客列车票价实行政府指导价听证会”，同年《政府价格决策听证办法》颁布。

2008年，在对《政府价格决策听证办法》的修订基础上，《政府制定价格听证办法》出台。这项行政法规在2018年得到过一次全面修订，将制定涉及听证项目的定价机制也纳入听证范围。

此次修正草案将听证相关条款修改为：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公共服务价格、自然垄断经营的商品和服务价格等政府指导价、政府定价或者定价机制，应当广泛征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。征求意见可以通过听证会、公开征求社会意见、问卷调查等方式实施。”

在刘旭看来，从“应当建立听证会制度”到“可以通过听证会等方式实施”，事实上扩大了政府的选择尺度，为规避价格听证创造了更多可能性。他认为，应将听证会制度常态化，或者以听证会为征求意见的原则形式，如果不进行听证，应公开说明理由，确保通过“问卷调查等方式”征求意见的公开性、广泛性、科学性，兼顾征求意见的效率和对社会监督的保障。

“无论是通过听证会、公开征求社会意见，还是问卷调查来征求意见，关键是要让各方的意见得以公开，并被大众讨论。”刘旭说。